农业与生态环境协调发展_加拿大经验及启示

（２） 开展 土 壤 保 护 项 目。２０ 世 纪 ９０ 年 代 在 环 境挑战不断增加的背景下，加拿大联邦和省政府相 继推出了保护土壤项目：①搭建农业土壤信息服务 平台。２０世 纪 ７０ 年 代 加 拿 大 就 初 步 建 立 了 农 业 土 壤信息服务平台，目前已形成较为完善的服务体系。 通过土壤采样、农业遥感等手段开发了一系列土地 管理及农业发展服务。②开展草原地区的永久覆盖 项目。项目最初针对艾伯塔和萨斯喀彻温两省的侵 蚀性土地，随后项目覆盖范围不断扩大。
（３） 控制化肥和 农 药 的 使 用。 为 了 对 农 业 生 态 环境进行 综 合 治 理， 加 拿 大 控 制 农 业 污 染 的 使 用， 研究并推广了先进技术，采用了一系列的农业环境 污染防治 措 施：① 少 用 或 者 不 施 化 肥 和 化 学 农 药。 用有机肥料取代化肥，运用先进的生物农药、生物 防治以及精量施肥手段，实现农业生产的优质高效 及生态环境的良性发展。目前，加拿大在温室蔬菜 生产中不施用 化 学 农 药，９５％ 的 病 虫 害 控 制 采 用 生 物生态措施，５％的病虫害防治采用生物农药。 ② 加 强化肥和农药的使用管理。加拿大联邦、省级、市 级各级政府负责农业的登记管理及执法，责任分工 明确。农药的使用必须持有证书及通过农药管理委 员会批准的害虫 治 理 计 划 及 计 划 实 施 许 可 证 。 ［８］ ③ 实施农药使用教育培训计划。 安大略省自 １９８７ 年起 实施 “农药安全使用教育培训计划项目”， 农药销售 人员及使用者定期参加课程培训。至今，农药法规 将农药安全使用教育培训计划列为永久性计划，目 标是保证农药使用的安全高效及环境的良性发展 。 ［９］ ２．４ 普 及 有 机 农 业
农业与生态环境协调发展： 加拿大经验及启示
? 罗超烈 曾福生
（湖南农业大学经济学院 长沙 ４１０１２８）
摘要：农业生产对生态环境具有较大依赖性，实现农业与生态环境的协调发展具重要 现实意义。随着农业生产的过度开展，土壤有机质含量下降、水质污染、沙漠化等农 业环境问题逐渐暴露并制约加拿大农业的可持续发展，该国政府通过实施政策调控、 实施保护性耕作、普及有机农业等途径在实现农业与生态环境协调发展上积累了丰富 经验。本文基于加拿大政府在面临农业生态环境约束采取的政策措施，结合中国具体 国情，分析农业发展所面临的生态环境约束，进而提出加强环境保护法治建设、建立 耕地补偿机制、推动农业生产经营生态化以及发展有机农业等政策方案。 关键词：加拿大农业；生态环境；可持续发展；协调分析；经验 ＤＯＩ：１０．１３８５６／ｊ．ｃｎ１１－１０９７／ｓ．２０１５．０６．００７
２ 加 拿 大 保 护 农 业 生 态 环 境 的 主 要 经 验
２０世纪３０年代以来，加拿大农业主产区无休止耕 作以及过度开垦导致土壤侵蚀严重，大量草原植被破 坏，掠夺式开发给草原生态建设和农业生产带来难以估 量的损失。为了实现农业与生态的协调发展，联邦及省 政府多管齐下妥善处理农业生产和生态环境的关系。 ２．１ 制 定 农 业 环 境 法 律 法 规
加拿大耕 地 面 积 占 国 土 面 积 的 ７％， 完 善 的 农 地补偿机制保证了土地的利用效益。针对不同农地 类型以及环境问题，加拿大政府构建不同的补偿计 划激励农 业 生 产 者， 保 障 了 农 业 生 产 的 稳 定 增 长， 使加拿大成为世 界 上 第 二 大 粮 食 援 助 输 出 国 。 ［５］ 第 一，补偿目标的细化。农地补偿计划最初是根据产 品的价格、收益或销售方式，不利于提高产品的竞 争力。在 ２０ 世 纪 ９０ 年 代， 加 拿 大 农 地 补 偿 计 划 做 出了巨大转变，将关注点转移至农场主的综合收入。 补偿计划更加注重农地的可持续发展、农民收入增 长以及区域经济发展模式。第二，补偿形式多样化。 加拿大采用激励与考核并存方式改善农业生产条件。 农业生产者执行补偿计划除可直接获得现金补贴外， 还可通过 参 与 农 业 基 础 设 施 建 设、 草 原 管 理 培 训、 项目设备购买等方式获取间接补贴。多形式的补偿 机制改善了农业生产经营条件，有利于提高加拿大 农产品的国际竞争力。第三，补偿区域的合理规划。 加拿大农地聚集在南部和加拿大与美国毗邻的狭长 地带，自然条件差异造成了多类型土地，加拿大政 府因地制宜地制定了不同的土地利用计划和专项补 偿规划。如针 对 “大 草 原 区 ” 的 萨 斯 克 彻 温 省 执 行 水利基础设施计划，为当地提供水源以及基础设施； 实施沼泽地保护计划以指导新斯科舍省的农户及食 品商如何改善沼泽地排水系统，同时政府积极履行 潮汐堤坝防护以及内陆洪水控制的职责 。 ［６］ ２．３ 积 极 发 展 保 护 性 农 业
２０世纪５０年代，有 机 农 业 运 动 传 入 了 加 拿 大， 加拿大成为较早发展有机农业的国家之一。有机生 — ３０ —
产建立在农业可持续原则之上，运用特殊的生产及 管理方法保证高质量的生态环境，是发展适应环境、 与生态和谐统一的产业。进入 ８０ 年代， 加拿大政府 对有机农业和可持续农业发展的研究项目进行资助。 ２００１年加拿大成立 了 有 机 农 业 中 心， 为 从 事 有 机 农 业生产的农民提供信息交流、科研项目咨询等服务。 同年６月，加拿大农业部将农业可持续发展列为农 业政策框架的最终目标，并宣布出资 １４０ 万加元 （１ 加元约合４．９０元人民币，２０１５） 用于有机农业 鉴 定 推广、有机农业生产者掌握市场行情、召开国际有 机农业运 动 联 合 会 会 议 及 成 立 有 机 农 业 学 院 等 。 ［１０］ ２００９年６月加拿大 联 邦 政 府 开 始 实 施 《有 机 产 品 条 例》， 该 条 例 对 加 拿 大 有 机 产 品 的 生 产、 加 工、 销 售、认证均做了明确的规定，保证有机生产各个环 节监督到位。２０１４年 ８ 月， 加 拿 大 有 机 联 合 会 创 建 了一个汇集各界精英的有机农业产业集群。加拿大 有机农业的普及不仅为市场提供了优质安全的农产 品，也有利于优化农业生态环境。
加拿大作为一个法治国家，在制定农业环境保 护法律法规过程中充分体现了人与自然和谐相处的 理念。社会组织和公民向议会提出生态环境保护的 相关提议，议会负责法律的制定、审核，政府在法 律授权后方可实 施 执 法 权 和 监 督 权。１９３５ 年， 联 邦 政府制定并颁布了 《草原农场复兴法》， 以改善大草 原区土壤质量。为了控制施用过量的化肥和农药导 致的水土污染、焚烧秸秆造成的空气污染，加拿大 联邦政府环境部于１９７１年正 式成立， 其主要职责是 保证全国自然环境的优良质量以及自然资源的高效 利用，政府层面的法律法规是这些职责得以落实的 主要保障。１９８８年， 加 拿 大 首 部 《环 境 保 护 法》 颁 布，将农业 可 持 续 发 展 列 为 终 极 发 展 目 标［４］。１９９９
年，加拿大将 可 持 续 发 展 纳 入 《环 境 保 护 法 》 的 范 畴，明确指出政府要履行保护环境的义务，直视农 业发 展 对 环 境 法 的 挑 战。２００８ 年， 加 拿 大 制 定 了 “未来增长的 政 策 框 架”， 联 邦 和 省 政 府 共 同 致 力 于 农业与生态的可 持 续 发 展。２００９ 年， 加 拿 大 联 邦 政 府成立了专门的农业环境保护机构，土壤局、海洋 渔业局、林业局、环境部等多部门共同负责管理农 业环境保护政策的制定。新移民农场主在开展大规 模农业生产前必须充分认真了解和掌握加拿大农业 生态保护相关的法律法规知识，以保证从事的农业 生产项目沿着可持续发展方向。 ２．２ 构 建 农 地 补 偿 机 制
加拿大是世界上最早研究农业推广保护性技术 的国家，保护性耕作起 源 于 ２０ 世 纪 ６０ 年 代。１９ 世 纪５０年代前，由于加拿大采用铧式犁翻耕方 式， 土 壤有机质含量骤减，土壤地表残茬太少，难以抵御
基金项目：本文是国家自然科学基金 项 目 “农 业 基 础 设 施 供 给 绩 效评价———基于 ‘双 ＱＥ’ 框架 “（项目批准 号：７１２７３０８６）， 湖 南 省 教育厅重点项目 “农 业 基 础 设 施 供 给 的 质 量 和 效 率 研 究 ” （项 目 批 准 号：１０Ａ０６０） 的阶段性成果。
１ 加 拿 大 保 护 性 耕 作 的 发 展 概 况
加拿大的可耕地资源、草地较为丰富，耕地面积 — ２８ —
达４ ０００万ｈｍ２ 以上，草原３省面积占国土面积的３／４。 气候温暖宜人，灌溉条件良好，为农牧业发展提供了 基础。全国最重要的粮食主产区大草原 ３省盛产谷 物、蔬菜、水果、红肉类以及乳制品等农牧产品。这 与草原３省肥美的黑土和棕土有着密不可分的关系， 土 壤 中 的 有 机 质 含 量 高 达 ８％ ， 是 农 业 高 效 产 出 的 基 本物质保障。除了优越的自然条件外，加拿大的保护 性耕作为农业生产提供了进一步发展的可能。
（１） 发展 保 护 性 耕 作 技 术。２０ 世 纪 ６０ 年 代 以 前，加拿大由于采用铧式犁的翻耕方式导致土壤质 量下降，地表残茬太少，无法有效抵抗风蚀和水蚀。
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为了缓解草原地区的土壤侵蚀问题， 加拿大在 ２０ 世 纪５０年代 开 展 了 农 业 保 护 性 耕 作 技 术 的 引 进 及 试 验。１９８５ 年， 免 耕 技 术 开 始 在 加 拿 大 各 农 业 省 推 广。经过多年的实践摸索，加拿大总结了一套农业 保护耕作技术：①通过条耕、垄耕、免耕穴播，减 少土壤翻耕次 数。 ② 尽 可 能 减 少 表 土 耕 作， 通 过 合 理轮作，提高土 壤 肥 力 和 防 治 病 虫 害。 ③ 采 取 机 械 粉碎作物秸秆，综合利用秸秆还田土壤。残茬覆盖 的同时营造４００～５００ｍ 间 隔 的 防 风 林 带， 有 效 解 决 了土壤漂移问题。１９８９ 年， 加 拿 大 在 大 草 原 地 区 实 施了一项为期３年的永久保护计划 。 ［７］
风蚀和水蚀。１９６０年， 马 尼 托 巴 省 和 达 科 他 地 区 的 农场主运用免耕技术以缓解水土流失问题。当时由 于尚未掌 握 田 间 杂 草 控 制 技 术 以 及 播 种 机 械 技 术， 加拿大免耕技术并没有得到推广。 直到 １９８５ 年加拿 大保护性耕作才得以大面积广泛推广。保护性耕作 主要由４项关键技术组成：①免耕播种技术；②杂 草及病虫害控制技术；③秸秆残茬处理技术；④土 壤深松技术。土壤深松技术是保护性耕作技术的核心 技术。作为一种新型土壤耕作方式，土壤深耕在不破 坏土壤层结构前提下改善土壤质量、提高农业产出效 益［２］。 此 外 ， 加 拿 大 在 农 业 生 产 过 程 对 水 土 保 持 、 化 肥施用、土壤性状等方面进行了长期探索研究，如综 合采取残茬覆盖，免耕直播、穴播，谷物及油料作物 间作、轮作，生物技术防治病虫害，种植生态防护林 等多种措施，追求经济效益与生态效益的协调统一。 在加拿大实施可持续农业政策 ７０ 多 年 里，保 护 性 农 业历经了研究开发、试验推广和迅速发展３个阶段。 目前，加拿大西部艾伯塔省、萨斯喀彻温省实施保护 性耕地面积已超过７０％，在减少投入、增加产出前提 下达到了改良土壤和保持生态平衡的目的［３］。