财政管理审计的方式与途径

财政管理审计的方式与途径

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一、引言

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展，它由决策系统、执行系统和监督控制系统组成。国家审计作为国家治理监督控制系统的一部分，是促进国家治理有效运行、实现良治的重要手段。财政审计作为国家审计的永恒主题和法定职责，在促进完善国家财政管理，保障国家宏观调控政策落实方面具有重要作用。财政审计的地位决定了其在服务国家治理中可以发挥重要作用。

本文所指的财政管理审计，是开展财政审计工作的一种思路，它以财政预算、项目和资金的管理以及财政政策执行为主要审计内容，以促进完善管理体制、推动制度建设和健全制度执行机制为目标，对财政收支真实合法性审计进行深化。在审计着眼点上，由单纯重视资金转变为重视资金与重视管理、政策并重;在审计环节上，从资金使用环节向前延伸到资金分配

环节，从预算执行环节发散到预算编制和管理环节;在审计载体上，从财务会计数据、资料扩展到业务数据、资料;在审计层次上，从具体个案问题透视宏观管理层面的问题。它着眼于政策层面，服务于宏观经济运行，把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来，实质是审计目标从防护性作用向建设性作用的转变，具有宏观性、建设性、前瞻性，是广义上的财政绩效审计。财政管理审计的这些特点，使得开展财政管理审计，既是发挥审计监督免疫系统功能的着力点，也是财政审计服务国家治理的有效途径。

二、财政管理审计服务国家治理的方式与途径

国家审计作为国家治理监督控制系统的一部分，它要作用于国家治理的另外两个系统—决策系统和执行系统。从开展财政管理审计的角度，通过审计为领导决策服务就是审计作用于决策系统;通过审计对部门权力运行进行监督和约束、帮助部门完善管理就是审计作用于执行系统。在执行系统的各部门中，站在财政管理审计的角度，根据部门在预算执行中的地位，可以分为财政部门和业务主管部门。在工作实践中，应该发挥财政管理审计的特点，探寻促进两个系统完善自身、实现国家“良治”的方式与途径。

(一)财政管理审计服务于国家治理决策系统

1.监督宏观财政经济政策落实情况

宏观财政经济政策及相关配套措施体现了政府的宏观决策，对经济运行和社会发展具有重要影响，这些政策落实是否到位、实施效果如何是政府领导所关心的。财政管理审计面对的领域贴近这些宏观政策，可以以独立公正的视角充分发挥反馈作用。在现阶段，应关注转变经济发展方式、调整经济结构相关政策的执行情况和效果，就辽宁而言，还要关注“五点一线”沿海经济带、沈阳经济区和突破辽西北三大发展战略的落实情况，揭示和反映存在的问题，提出解决问题的意见和建议，充分发挥审计的建设性作用，确保各项政策落实到位。

2.以客观公正的信息为领导决策提供依据

信息是领导决策的基本依据。信息不准确，就会对领导决策造成影响。财政审计涉及的领域多，关乎国计民生的关键部位，需要针对社会热点、舆论焦点，为领导提供客观公正的信息，既要为领导决策提供可靠依据，又要澄清舆论中一些不客观的消息。2011年全国地方政府债务审计就是很好的例子。此项工作开展前，国内外舆论对我国地方政府债务风险议论较多，观点各异，国家有关主管部门的数据信息也不一致。通过这次审计，摸清了客观情况和数据，使国家领导

层决策有了可靠依据。

当前，地方财政收入质量问题也是议论的热点，很多人说收入有“水分”，但究竟有没有，到什么程度，没有一个权威的答案，这就需要财政审计把财政收入质量列入审计范围。而且，从服务国家治理角度来看，此项审计虽然是以真实性为基础，但不同于以前的真实合法审计，而是要站在促进领导干部树立正确政绩观和促进财政收入科学稳定增长的层次上揭示问题、提出建议，为领导决策提供依据。

3.从资金具体使用环节透视管理制度、机制层面问题

查找专项资金使用中的问题，如挤占挪用，是审计人员的老本行，这种基本技能必须始终坚持。但是，站在国家治理的层面开展财政管理审计，不仅要揭示项目实施和资金使用中的问题，还要通过这些具体问题透视上级主管部门在专项资金管理机制、制度方面的漏洞，提出完善管理机制、制度的建议，为领导决策服务。

以笔者所在审计机关开展省级环保专项资金审计为例，在揭示的各类问题中有项目资金在基层被挪用和项目单位在项目实施中未经批准变更设计的问题。审计组没有就事论事，而是结合省主管部门业务流程

进行深入分析，发现由于客观情况变化等原因，确实存在已不具备建设条件的项目或确需变更原工艺设计的项目，但目前省主管部门还没有建立项目计划调整和资金收回机制，也没有建立设计变更审批机制。为此，审计组把揭示问题的落脚点放在主管部门，即反映的问题为“未建立计划调整和资金收回机制，无法实施的项目资金被挪用”、“未建立设计变更审批机制，项目实施中未经批准变更设计”。通过基层的具体问题透视出的省级主管部门管理层面存在的漏洞所达到的审计效果要比单纯查处个案问题明显高出一个层次。省领导在对审计报告批示中明确要求省主管部门建立完善相关管理机制、制度，省环保厅、省财政厅针对审计报告揭示的问题出台了一系列管理机制、制度文件。又如，在支农专项资金审计中，揭示专项资金配套不到位的问题，这是一个常规问题，但我们没有就事论事，而是进一步分析了专项资金配套政策存在的问题，向省政府提出调整专项资金配套政策的建议。省政府实事求是地调整了专项资金配套政策，使之趋于科学合理，减轻了基层政府的负担。

(二)财政管理审计对国家治理执行系统实施监督和约束

1.加强对专项资金“二次分配”的监督，制约主管

部门权力运行

这里所说的“二次分配”的专项资金，主要是指财政部门砍块确定资金使用方向，业务主管部门主导资金分配、确定具体项目的专项资金，例如，发展改革部门主导分配的基本建设专项、经信部门主导分配的技改贴息、科技等部门主导分配的科技专项、环保部门主导分配的环保专项，等等。这些业务主管部门是国家治理执行系统的重要组成部分，审计作为国家治理结构中形成权力制衡机制的重要手段，就是要发挥依法用权力监督制约权力的作用，规范执行系统各职能部门的活动与行为，促进完善相关管理机制、制度。

“二次分配”专项资金的特征:一是这部分资金一般在年初预算中确定使用方向，但未落实到具体项目和单位，预算执行中由业务主管部门组织项目申报、评审、论证，确定具体项目后，下达项目计划，财政部门根据项目计划下达预算指标。预算执行是资金的二次分配过程，财政管理相对弱化，业务主管部门支配权比较大。对这些专项资金的分配，是主管部门的重要权力。审计应该对这种权力的运行实施监督;二是资金去向复杂，接受补助的对象包含各种经济成分，资金使用方式多样，有补助、贴息、奖励等等，容易出现财政资金使用中的“漏斗”;三是相对于具体项目，