促进屏山新县城又好又快建设的思考

促进屏山新县城又好又快建设的思考

屏山县委常委、常务副县长曹菊明

屏山是国家级贫困县，同时又是向家坝水电站库区移民迁建重点县。县委确定2010年为加快迁建年，加快推进新县城及集镇迁建，实现屏山跨越发展是县委、县政府当前和今后一个时期的核心任务。如何统筹好规划与建设，确保移民安置与经济社会的同步协调发展，是摆在县委、县政府面前的一个新课题，笔者在深入开展调查研究的基础上，就如何促进新县城又好又快建设提出以下浅见。

一、屏山迁建工作的进展情况

（一）屏山新县城建设的定位。

按照省市部署对屏山推进“川南经济区”建设在科学论证思考的基础上，初步形成了“把屏山建设成为百万人口大都市宜宾的重要组团、川南最佳人居环境、长江上游重要生态屏障、川南优质教育基地、川南体育竞赛基地、川南都市休闲旅游目的地”的发展定位。

（二）规划编制情况。

县城总体规划于2004年12月启动，公开遴选重庆市规划设计院为规划编制单位。2006年4月，省建设厅组织专家评审会评审通过《屏山县县城总体规划》，以川建函〔2006〕178号代省政府批复。县城控制性详细性规划于2004年12月启动，公开遴选重庆市规划设计院为规划编制单位。2007年3月，市规建局组织专家评审会通过《屏山县江南片区控制性详细规划》，并于07年5月通过县人大常委会决议，07年8月经县政府批准实施。丁发片区修建性详细规划于2007年9月确定广东省规划院为规划编制单位，2008年5月22日市规建局组织专家评审通过该项规划，于08年7月提交正式正果资料。

（三）工程项目推进情况。

移民安置房建设工程。县城迁建红线内A、D、E地块占地移民安置房项目已完成前期准备工作，进入施工和监理招标阶段；十万平方米移民安置房项目已完成地勘工作，施工图设计已完成首期部分安置房约一万平方米建筑面积；石盘安置房、石盘行政事业过渡房已竣工。新县城市政道路工程。新县城迁建红线范围内市政道路路基部分均已基本完成，其中主干道部分路段正在开展道路硬化工作。管网工程。新县城迁建红线内主（次）干道雨水和污水排水管网工程已基本完成；综合管网（电力、燃气、通讯等）已完成施工图设计。新县城供水工程。水库大坝和主输水管道均已经完成设计并经水规总院审核，目前已进入施工阶段；新县城水厂、垃圾处理场正在施工建设中；农贸市场准备进行方案设计工作；新县城污水处理厂已完成选址工作。道路交通迁复建工程。新县城岷江大桥桥型方案及桥位变更已报省移民办审批，即将开展施工图设计；新县城至宜宾快速通道正在进行屏山段征地和施工图设计；乐宜高速连接线工程已完成初步设计；港口、码头迁建工程正在与中南院协调建设规模及投资概算。机关单位及首批迁建单位。行政办公大楼已完成外观方案设计，正在完善建筑布局方案设计，并已进入场平工程；公安局、检察院、法院、国税局、地税局五家独建单位已完成方案设计和地勘工作，已部分完成施工图设计；县医院、中医院、妇幼保健院、屏山中学、金江中学、东城小学均已完成方案设计，正在开展场平工程。其他专项设施迁复建工程。水库大坝和主输水管道均已经完成设计并经水规总院审核，目前已进入施工阶段；新县城水厂、垃圾处理场正在施工建设中；农贸市场已基本完善方案设计工作；新县城污水处理厂已完选址工作。

二、迁建过程中存在的问题及原因分析

（一）规划建设方面存在的问题。

一是建设项目选址阶段。建设项目选址在规划选址的基础上需与实际情况及行业相关规定进行结合，有些建设项目需要提出对选址进行调整。涉及选址调整需完善相关程序，因此在一定程度上影响建设项目工程的推进。二是方案设计阶段。所有迁建项目设计方案均须与中南设计院规划相关指标进行核对，经审查若不符合要求，则需重新调整设计方案；同时，这些迁建项目的建设规模须经三峡公司认可，设计方案中的建设规模大于迁建规模，则需对方案进行重新调整，从而影响建设项目推进进程。三是规划管理阶段。部分建设项目业主在办理完善规划手续后，不按规划相关指标实施或在未办理完善相关规划手续的情况下，先行实施建设，导致在规划管理过程中存在一定程度的难度。此外，受到迁建工程的基本建设程序与移民审批程序尚未得到有效对接和各类工程技术管理人员紧缺等因素的影响，城集镇迁建工程推进进程中的项目推动、质量监管压力空前巨大。

（二）供地方面存在的问题。

作为移民迁建大规模供地，在土地管理新政策实施后尚属首次，与迁建单位及移民利益密切相关，存在的问题和矛盾较多。同时，按照现行土地管理政策规定，城镇建设用地从供地形式上划分为土地使用权有偿使用方式和土地使用权划拨方式。国家对各类城镇建设用地在供地方式上都作了明确的划分，并对违反城镇国有建设用地供地行为的处理也作出了明确的规定，但移民政策（包括已颁布实施的国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》）对移民安置建设用地均未作相应规定。

（三）县城迁建施工秩序及维稳方面的问题。

一是县城迁建中业主和施工单位的独立性，以及部分施工单位对施工现场的松散管理，缺乏协调沟通，乱开挖、沙石占道、工程余土、渣土运输抛撒等现象非常严重，导致了县城建设的无序施工，严重制约了建设进度。二是群众对政策

的不理解不支持，违章建筑存在普遍，以及施工现场无序用工等突出矛盾，导致了新县城的项目建设进度滞后。

三、促进新县城又好又快建设的对策

当前，屏山县已进入了移民攻坚年，而新县城的建设又是移民工作的重中之重，当前的移民迁建必须要在法律和政策允许的前提下，打破常规的思维方法，加快迁建进度，并做好迁建时期的维稳工作，扎实有力的推进新县城建设。

（一）强化职责，明确分工，努力提高建设效率。

为新县城迁建的平稳有序推进，进一步完善县移民工作的组织体系和工作职责，组建了县城迁建指挥部，独立于集镇迁建和农村移民安置。县城迁建指挥部下设8个科室：一是规划建设科。主要负责建设项目选址及用地方案审定；指导业主单位开展工程项目设计；组织规划设计方案审查、技术协调对接；督促指导各建设项目规范、合法、有序、快速推进；督促指导建设项目放验线管理及工程竣工验收；全方位指导和督查开工项目现场管理、工程质量安全；牵头组织迁建项目资金计划内的变更审查事宜；牵头解决迁建红线边沿工程建设涉及的技术问题。二是用地安置科。主要负责移民迁建项目用地供给保障，县城移民安置政策研究及安置工作组织协调。三是招标管理科。主要负责监督指导业主、协调相关单位搞好迁建项目招投标；牵头组织审查确认迁建项目招投标文件，并协助搞好备案、合同签订、档案管理等工作。四是监察督查科。主要负责预防违法违规违纪、受理举报投诉、开展督查督办及效能问责、查处违纪违规违法行为。五是财务管理科。主要负责县城移民迁建指挥部日常运行经费管理；组织审查移民、财政投资项目预算及工程量清单招标控制价；参与招投标文件及合同审查；移民迁建项目资金划拨及财务管理；县城公共建筑及市政基础设施建设资金筹集、划拨和财务管理；牵头组织建材供应及价格监管。六是群众工作部。主要负责县城施

工秩序维护、遗留问题处理；参与移民政策研究等。七是企业专项科。主要负责县城区域企业及专项设施迁复建工作。八是综合办。主要负责县城移民迁建期间的公文处理、会务组织、后勤保障、协调联系，配合开展督查督办；完成县城移民迁建指挥部领导交办的相关工作。指挥部以每周例会研究部署县城移民迁建重点工作，审查决策项目推进中的重大事项，并以专题协调会研究项目推进中存在的实际问题。

同时，为尽量缩短项目建设时间，在项目管理上，实行同地块或相邻地块或类似项目打捆招标，尽量缩短项目立项和招投标时间。在项目建设手续审批上，加强工程建设相关职能部门的沟通和协调工作，把需办理的手续召集部门集中会审办理，及时处理影响工程建设的各方面因素。在建设方式上，按“四定一竞价”启动新县城安置房建设项目，即定建设方案、建设标准、回购时间、回购价格的方式，把土地带建设方案招拍挂出让，引进房地产开发商承担移民安置房建设任务，使政府从繁杂、具体的项目建设与管理中解脱出来，集中精力抓好安全质量监管和移民搬迁安置工作。在用人制度上，积极引进和招考急需的各类工程技术管理人员，并抽调各乡镇及部门的精干力量专职服务于移民迁建工程。

（二）严格土地政策，依法确保迁建用地。

1.抓紧抓好供地前期准备工作，为确保县城迁建用地创造必要条件。首先，对党政机关等划拨用地,采取超规模有偿使用,少用地给予补偿的政策;其次，对工业用地、经营性用地，在严格实行招拍挂的前提下，区分企业原用地取得的性质和年期，综合考虑移民迁建的特殊性，采取原规模内同等置换，超过原规模按招拍挂计缴土地出让金的办法，解决制约迁建企业用地的实际问题；再次，对面宽量大的城集镇居民安置房建设用地，应实行较优惠的土地政策，即安置房分摊面积多用地的不补价款，少用地的给予补偿。同时，做好土地资产价值分离工作，

显现土地资产。进一步规范供地过程中的资金收支结算行为，抓好资金管理，以弥补城集建设的资金不足。

2.“三个规划”有效统一，确保迁建供地政策的合法化。在移民迁建过程中，迁建用地必须符合土地利用总体规划，同时，由于屏山处于移民迁建这一特定环境，城集镇规划又必须与移民安置规划相衔接。因此，必须做到“三个规划”有效统一，才能实现新县城及集镇的有效供地。同时，积极与省国土资源部门衔接，抓紧全县用地报批工作，取得合法用地资格，并及时启动土地征补资金兑现工作，以适应和满足移民迁建用地需求。

3. “两个政策”有机结合，是有效提供建设用地的根本保障。在迁建供地中，必须充分考虑土地管理政策的刚性和移民政策的特殊性，将两个政策有机结合，才能使整个供地依法有序推进。在移民安置建设供地过程中，必须严格审查移民迁建单位是否符合国家《划拨土地目录》规定的条件。一方面受移民复建“三原原则”（原规模、原标准、恢复原功能）的政策约束，过量扩张用地，不能保障迁建单位必须的建设资金；另一方面更要防止借移民迁建之机，部分单位及移民不切实际大量占用土地，甚至改变用途。在具体供地方式上，符合迁建规划的行政事业单位，以行政划拨的方式供地，但符合现行供地政策和规划的企业，在原规模原地段，采取“置换”方式，实行“无偿”供应，在扣除原土地使用年期后，仍保留原出让方式不变。对超出原用地规模范围的土地，在符合规划以及政策允许的前提下，按协议方式出让，其出让价格以不低于县政府公布的基准地价。

（三）严格项目监管，促进项目又好又快推进。

1.施工前的监督管理。对施工前的质量监督管理，主要涉及三个方面，一是对有关设计、勘察文件审查的监督管理。对设计、勘察单位的质量行为和活动结果的监督，重点是放在对设计、勘察文件的审查监督把关上。通过对设计、勘

察单位的监督管理和依法处罚，并将其不良行为记录在案，纳入责任主体和责任人的信用档案，形成信用约束力，促使建设主体改进质量管理保证体系，有效促进质量体系良性运作，规范所有主体各个层次、各个环节的质量行为，严格内部质量管理制度和质量检查控制，实现设计和勘察文件的质量满足有关法律、法规和强制性标准的要求。二是对招投标活动的监督管理，重点是施工招投标的监督，实现市场监督与质量监督的有效结合，通过质量监督审查促进市场竞争的规范化和良性运转，通过市场有效运作，保证质量监督的有效性；三是对合同文本的监督，重点是施工合同的监督，把质量管理的规范化和法制化落实到合同条款中，以合同的法律效力约束各建设主体的质量行为和活动结果。通过对这三方面的内容的审查监督，实现政府对建设工程质量实施过程的预控监督。

2.施工中的监督管理。对各施工单位必须要求做到文明施工、安全施工、科学施工。施工过程中的监督管理是以施工主体为主线，业主、监理、设计、材料、设备生产或供应主体及检测主体的协作配合的全面、全过程的监督管理。施工中的质量监督管理应进行现场监督，开展事前、事中和事后巡回监督管理。在对工程质量的关键环节进行监督检查中，重点是地基基础、主体结构等影响结构安全的主要部位。现场实体质量的检查方式应采用科学的监测仪器和设备，提供准确可靠、有说服力的数据，增强工程质量监督检查的科学性和权威性。通过监督抽查，保证强制性标准的贯彻执行，保证建筑法律、法规和规范的贯彻落实，从宏观整体上把握建设工程质量和结构使用安全。

3.竣工后的监督管理。竣工后的质量监督管理是建设工程投入使用的把关监督管理。首先要保证不符合质量标准要求的工程不能投入使用，避免低劣工程对国家和公共使用者造成直接的危害和影响。其次是把装修、维修和维护的质量监督纳入建设工程“全寿命质量监督管理”的范畴，并着重把好两关：一是严格对

其竣工验收备案的审查、监督，确保备案登记的可靠性、权威性和有效性。二是加强对装修、维护过程中的质量监督管理，使建设工程全寿命期内的质量目标得到有效实现。大力提倡和推行工程质量保险，将工程质量管理纳入经济管理的范畴，以解决工程交付使用后发生质量问题，移民找不到责任方的后顾之忧。

最后，在以政府为主体监督的同时，还应加强社会监督力度。在质量和安全管理以及相关验收过程中，经常邀请人大代表、政协委员、义务监督员等参与，监督和督促建设工程的有序快速推进。