我国港口的现状_问题和对策

我国港口的现状、问题和对策

撰文/陈正才

建国以来,特别是在改革开放以后,我国的港口事业得到了迅速发展,基本扭转了过去长期与国民经济发展不相适应的被动局面,港口在国民经济建设中的地位和作用进一步增强,在国际上的竞争力也不断提高,无论港口码头的技术装备情况,还是港口管理水平和生产经营情况都发生了历史巨变,取得了令世人瞩目的成就,缩短了与发达国家的差距。在世纪之交的今天,认真回顾我国港口发展的历史过程,总结经验,审视现状,分析问题,提出对策,对于促进我国港口事业的健康发展,具有重要意义。

一、加大投入加快建设缓解

港口码头能力不足状况

早在1973年,针对当时我国港口不适应对外经济贸易需要的情况,周恩来总理发出了 三年改变港口面貌的号召,港口建设提上国家议事日程。经过几年建设,到1980年,全国沿海港口生产性泊位达到327个,其中万吨级以上泊位142个,码头岸线长度7万余米,综合通过能力2 2亿吨。但港口发展状况仍然严重滞后,港口通过能力不足,压船、压货和压港现象经常发生。1981年到1985年曾连续三次发生港口严重堵塞。一时间港口成了制约国民经济和对外贸易发展的 瓶颈。为改变这种状况,国家加大了对港口建设的投入, 1980年以后的5年间,在沿海先后建设深水泊位54个,新增能力1亿吨,建成了一批5万吨级、10万吨级的石油、煤炭、矿石专用码头和3万吨级的集装箱码头。在长江上也建设和改造了一批码头泊位。80年代末期,交通部根据我国能源和外贸运输的需要,提出了主要针对解决煤炭、矿石、集装箱和客货滚装运输需要的沿海运输系统发展规划。经过10年奋斗,一大批现代化的煤炭、石油、矿石、粮食和集装箱专业码头相继建成投产,逐步形成大中小港口合理搭配和相互补充、专业与通用泊位配套齐全的全国港口网格局,从而基本缓解了现阶段港口码头能力紧张的状况。

目前,我国吞吐量超过万吨的港口有2000余个,其中对外开放港口130多个;全国沿海和长江55个主要港口拥有码头泊位1446个,岸线长度51万米,万吨级以上深水泊位490个。全国港口年接纳来自世界上100多个国家和地区的船舶36000多艘次。我国现在已有包括集装箱、煤炭、散粮、矿石、石油、化学品等在内的各种专用码头和泊位。1998年全国主要港口完成吞吐量11 5亿吨,比上年增长4 4%;其中外贸货物吞吐量由于受亚洲金融危机影响,仅完成3 6亿吨,比上年下降7 8%。全国港口集装箱完成吞吐量1300万T EU,比上年增长21%,已连续12年保持20%以上的增长速度,上海港国际集装箱吞吐量已跻身世界10大港行列。我国大陆港口开辟的国际集装箱班轮航线有140条、每月航班2500个,在现阶段基本满足了我国外贸运输的需要。

应该指出,由于国际金融危机的影响,以及我国出口下降和国内需求不足等,使港口吞吐量增长趋缓,港口生产能力大体上适应了当前的港口需求。但尽管没再出现压船、压货和压港现象,却不能说目前已完全解决港口能力与国民经济发展不相适应的问题。从港口现状分析看,局部地区如长江、珠江三角洲和渤海湾的港口分布相对密些,而且主要是万吨级以下的通用泊位,至于大型专用深水泊位仍然不足;矿石和集装箱码头尚不具备规模优势,难以应付即将到来的国际船舶超大型化的挑战。如果国民经济增长加快,现有港口生产能力将很难适应。由于港口建设周期长、投资大,必须从长计议、从早着手。最重要的是要提高对港口建设必要性和紧迫性的认识。一方面要清醒地认识到我国港口仍处于发展中国家行列,无论在数量上还是质量上都需要补课和提高;另一方面,加大国家投入加快码头建设也是扩大内需、拉动国民经济快速增长的重要措施之一,也是我们今后挑战世界和把握未来的明智之举。

二、加强政策引导和扶持是

加快港口发展的保证

在我国港口发展过程中,除了加大国家直接投入加快港口建设以外,还有一个重要因素是国家对港口实行了积极的财税政策和鼓励投资政策。随着投融资体制、港口管理体制的不断改革和完善,以及相关法律制度的出台,形成了多层次多形式的投融资渠道,进一步调动了不同投资主体筹措资金建设码头和经营港埠业务的热情和积极性。在有效利用国际金融组织和政府间贷款的同时,我国政府在港口码头建设领域实行开放政策,鼓励外商以合资、合作等多种形式参与港口基础设施建设和港口码头的经营,允许民间资本投资港口建设和经营港埠业。在1985年国务院颁布的!关于中外合资建设港口码头优惠待遇的暂行规定∀中,明确规定允许并鼓励外国公司、企业和个人同中国的公司、企业合资兴办合营企业和建设港口码头,对中外合资建设、经营码头给予包括税收、投资者自定费率等一系列优惠待遇。为充分发挥水运优势,解决港口能力不足问题,国家经委和交通部于1984年颁布!企业专用码头建设和管理试行办法∀,鼓励货主(企业)筹资建设为本企业服务的专用码头。为筹集港口建设资金,经国务院批准,自1986年开始向进出全国26个港口的货物征收港口建设费。

自改革开放以来,我国港口建设累计使用国际金融组织

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和政府间贷款17亿美元,建成了17个港口项目,80个深水泊位,增加港口吞吐能力近1亿吨。在政府的指导和帮助下,一些港口创造了集资建港的新模式。中外合资建设和经营码头的项目不断涌现,起到了样板和示范作用,在国民经济建设中作出了积极贡献。香港和记黄埔集团先后与上海港、盐田港等港口签约,组建集装箱码头股份有限公司,新加坡港务局、美商海陆公司分别与大连港、天津港合资成立集装箱码头公司,一改我国国际集装箱码头原有面貌,大大缩短了我国与国际先进水平的差距。在国家政策鼓励下,地方政府和货主企业筹集资金建设港口码头的积极性空前高涨,一些依江傍海的石油、化工、冶金以及乡镇企业建成了一大批码头,有些地方的企业专用码头的规模和能力还相当大。实际上企业专用码头完成的吞吐量已占有较大比重。例如,上海港货主码头完成的货物吞吐量,已占全港吞吐量的40%。应该说,这些码头不仅弥补了港口能力总体上的不足,而且更为重要的是由于这些码头的出现,形成并推进了我国港口服务业的竞争局面。

特别需要指出的是,由于不同投资主体参与港口的建设与经营,不仅扩大了港口服务的供给能力,缓解了港口通过能力与国民经济和对外贸易发展需要不相适应的矛盾,而且引发了竞争局面,使港口服务质量得以改善。但由于现有政企不分体制所造成的港口垄断地位,使得相当一部分港口企业竞争意识不强,不容忍其他港口企业的存在,总想维持原有的垄断局面。

从理论上讲,长期以来,我国的港口发展一直属于数量扩张型。在经济增长对港口服务的强劲需求下,处于投资饥渴状态的港口得到了扩展规模的机会。在港口能力不足问题和港口服务供不应求矛盾得到初步缓解之后,我国港口迫切需要实现从数量增长向质量增长的转变,同时,也迫切需要政策上的引导和扶持。在新形势下,港口政策应在鼓励竞争、加强管理、增强后劲、提高效率、改善服务、有利发展等方面发挥作用,努力使港口产业成为一个极具开拓性的产业,为国民经济和对外贸易发展当好先行官。

三、深化港口体制改革是推

动港口持续健康发展的关键

我国现行的港口管理体制形成于80年代中后期,由于历史条件的限制,不可避免地存在一些弊端,以致于困扰了今后港口的发展。1984年以前,沿海13个和长江25个主要港口的港务局均由交通部直接管理,其中长江25个港务局与中国长江轮船总公司为港航合一的交通部直属企业。为调动中央和地方政府建设和管理港口的积极性,当时港口体制改革主要内容是 下放港口管理权限,在长江上还实行港航分家。通过改革,主要产生了3种类型的港口,即中央直属港口、中央和地方政府 双重领导港口和地方港口。所谓 直属港口,就是由交通部代表中央政府负责港口的计划、投资、财务、生产安排以及重要人事任免,这类港口独有秦皇岛港一家;所谓 地方港口,就是由地方政府管理的港口,投资以地方或港口企业为主,对重大项目中央政府予以补贴。这类港口实际上是地方政府所属企业,一般不具有行政管理职能。所谓 双重领导港口,就是交通部与地方政府双重领导,以地方政府领导为主的港口。这类港口共有37家,沿海12家,长江25家。在财务上,对双重领导港口中的沿海和部分长江港口实行 以港养港,以收抵支的制度,即港口企业在应向国家缴纳的所得税中,按不同港口情况核定一定数量的养港资金,留给港口用于基本建设,纳入国家建设规模。 双重领导港口体制是我国现行港口体制的主要形式。其主要特点和问题是:第一,港务局具有 政企合一的双重身份,它既是一个企业法人,必须 自主经营,自负盈亏,同时它又是所在行政区或港辖区的港口行政管理机构,是所在城市政府的一个职能部门。由于港务局基本上是经营性的企业,但又有很少一部分政的职能, 政企合一使它既难于按现代企业制度的要求独立走向市场,又难于统一政令,港务局既当 裁判,又当 球员,这种 双重身份不利于公正履行行政管理职能、促进公平竞争。

第二,港务局由中央和地方政府 双重领导,地方政府领导为主,实际上,港口的规划、投融资、重点基本建设项目和大型设备采购、财务、运输生产组织等均由交通部代表中央政府进行管理;而地方政府仅是任命其主要领导。港务局的资产绝大多数是由中央政府投入形成的,地方政府没有介入实质性的管理,调动地方政府积极性没有落到实处。 双重领导港口在划分中央和地方事权上,仅限于行政性事务,没有明确港口国有资产的产权归属,存在 所有者缺位的现象,不利于国有资产的保值增值。

第三, 以港养港,以收抵支的财务体制难以为继,港口建设缺少稳定的资金来源,既不符合财税体制改革的要求,也难以保证港口持续健康发展。

第四,投资体制和资金来源基本维持原有渠道,虽然政府鼓励不同投资主体投资港口建设,事实上是政府垄断投资,港务局垄断经营。港口投资管理一直是按照隶属关系和投资额来划分管理权限的。双重领导港口的建设项目由中央政府直接管理,而地方港口和货主码头建设项目则按建设规模实行分级管理,客观上造成一部分码头建设项目游离于 体制之外,失去了总体控制。这也是我国部分地区出现港口码头低水平重复建设的体制原因。

我国现行的港口管理体制,是在供给能力严重短缺的历史条件下形成的。这种体制具有满足数量扩张对资源配置的动员能力,在缓解港口服务供求矛盾上曾起过积极的作用。由于现行体制发挥作用的许多条件和环境已经发生变化,迫切需要对原有体制进行改革。新体制要在老体制的基础上通过深化改革来实现。深化改革要符合 产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求,遵循有利于加强政府对港口的管理职能,有利于深化国有港埠企业改革,有利于发展和完善航运市场体系,有利于发挥中央和地方各级政府对港口建设和管理的积极性等原则,坚决实行政企分开,政府与企业彻底脱钩;在港口行政管理上,实行分级管理,充分发挥两个积极性,加强立法,规范竞争,加快建立港口服务市场新机制;在港埠企业管理上,加快建立现代企业制度,提高素质,面向市场,不断增强竞争力。总而言之,港口体制改革一定要针对老体制存在的弊端,综合考虑各方面因素,全面细致、积极稳妥地加以推进。(作者单位:交通部水运管理司)

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