政府与非营利组织合作的新模式

政府与非营利组织合作的新模式当前各国正置身于一场全球性的社团变革之中。

非营利组织作为公民社会的核心要素,通过发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势,在政治体系外部弥补和重新激活被政府组织遗漏的“治理盲区”。

政府与非营利组织的合作模式由制度化协同逐步过渡到联动嵌入的善治合作模式,双方的权利与义务都是相互嵌入的,共享沟通渠道、资源和收益,形成你中有我、我中有你的最紧密的合作关系,从而更好地推进我国的政治民主化进程。

公民社会是公共治理的基础,而非营利组织是公民社会的核心要素。

非营利组织配合政府治理公共管理事务,非营利组织与政府部门携手合作已成为世界共识,因此,非营利组织享有公民代言人的独特地位,同时对公民社会的发展以及公共治理的进展起着至关重要的作用。

对于我国而言,正如哈贝马斯等指出的,“非营利组织与政府之间存在对抗性关系,日益扩大的行政权力由于对社会价值体系领域的侵入而造成了生活世界的行政殖民化”。

[1]我国“民众参与”指标明显偏低,形成政府权力“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈和恶性循环并难以改变,其原因之一就是政府与非营利组织之间没有形成互动合作、相互制衡、协同发展、正和博弈的联动嵌入模式。

目前,国家政府政治输出的“行政合理性”正趋于取代政治输入的“政治合法性”,而解决由取代所产生的“合法化危机”的途径就是政府与非营利组织间达成联动嵌入的合作模式。

全面开放公共事务的治理边界,政府以对话、商谈、合作的方式,以诚信、正确、理性的态度建立与非营利组织、企业以及各种公民社会组织的积极的伙伴关系;非营利组织发挥自身灵活、精干、专业、高效的优势,在政治体系外部弥补政府组织治理公共事务的不足,重新激活公共管理领域中被政府组织遗漏的“治理盲区”,从而形成和谐社会架构下政府主导、政府与非营利组织共同作为公共生活治理主体相互制约、相互扶持、共同发展、互助共赢的具有善治特色的社会主义行政管理体制的新局面。

一、关于合作模式的认识误区在政府与非营利组织合作模式的认识上,主要有两种不同的观点:一种认为,政府与非营利组织之间是民营化的公私伙伴关系。

这些学者认为,政府与非营利组织的合作模式就是要让市场来承接原来应由政府负责提供公共物品与服务的职能。

政府与非营利组织合作是通过和部门活动或其它方式的责任转移,让非营利组织把一些政府和私营企业“不愿做,做不好,或不常做”的事承接过来。

政府在其中担负责任者角色。

于是萨拉蒙将二者的合作看作是一种资源流动,关注的是政府对非营利组织的资金支持和服务外包。

另一种认为,政府与非营利组织之间是非民营化的协作治理伙伴关系。

政府与非营利组织所谓的合作关系就是排除民营化的共同承诺与共担风险的合作关系,是一种智力改造工程,是近年来政府寻求提升活动能力、改善治理政府的主流思维,凸显“协作伙伴”的动态“互动”关系。

这种视角以彼得斯·布林克霍夫等人的研究为代表,从两种组织的平等地位和互动来探讨相互合作的关系。

政府与非营利组织合作不只是民营化的服务购买,还包括政府与非营利组织诸多的目标实现的互动努力。

在治理和善治理论中,政府与非营利组织之间既非第一种亦非第二种关系,现实中,政府与非营利组织之间的关系正发生着深刻变化:命令与控制的被动管理网络被平等、弹性、柔化的网络组织结构所取代;传统的采用管制与禁止的单一治理范式进化为激励和促进的多元治理手段。

和谐社会视阈环境下,我国协同治理范式遵循政府主导、多元协同治理格局,政府与非营利组织秉承公共精神分解责任与分担义务,在治理国家与社会事务过程中各尽所能、各得其所、共同建设。

政府与非营利组织摒弃零和博弈,达成互动合作的正和博弈关系。

政府与非营利组织间相互扶持、联动嵌入、共同发展、最优共赢。

二、政府与非营利组织合作模式的嬗变政府与非营利组织的合作关系,从功能角度出发,可以划分为三种主要的关系模式:协同增效、服务替代和拾遗补缺。

所谓协同增效,就是政府和非营利组织共同努力,付出各自资源,并承担相应责任,以实现无法由政府和非营利组织单独完成的公共服务目标。

协同增效是最高级别的政府与非营利组织合作关系。

善治理论中现代社会所追求的就是协同增效。

协同增效强调政府与非营利组织的协作、共赢、互补,其中主要合作层次有:弱制度化协同、制度化协同和联动嵌入,这三个层次的合作关系程度逐渐递增。

[2]这里重点探讨后两个层次。

关于制度化协同合作模式。

制度化协同是政府与非营利组织间正式的相互合作关系。

这种关系被一系列制度所规制。

在这种合作中,双方建立相互沟通的渠道,并明确各自的角色和计划,独立自主又共享资源和收益。

从组织的视角来看,合作使组织的资源交给两个或多个实体联合的新实体,并给予它们各自都不能单独完成使命的认识而行动。

目前多数国家都处在积极构建政府与非营利组织的制度化协同合作模式阶段,通过法律和制度划分政府与非营利组织的职责和权限,依靠行政强制推动二者合作关系的改革,这是一种“强制性制度变迁”,它容易带来民主精神和科学精神的缺失,其结果会因为缺乏合理化的主动意愿以及相关资源和信息沟通的支撑和保障而导致改革不能深入。

关于联动嵌入合作模式。

联动嵌入是一种比弱制度化协同和制度化协同更为持续和深入的合作关系。

在这种关系中,双方有明确的制度化的合作关系,并有非制度化的资源与信息沟通。

双方为实现相同的目标和使命,在一个复杂的权利义务网络中相互协调。

联动嵌入合作模式需要充分的计划和不同层次上的沟通渠道以及资源和收益的共享。

联动嵌入是最紧密的合作关系,在这种关系中,双方的权利与义务都是相互嵌入的,不但有明确规定的双方的权利义务,而且有非正式的交往网络。

因此,联动嵌入的合作是最复杂的合作关系,这种关系往往你中有我、我中有你,形成复杂的合作关系网络,是一种能使合作双方效益最优的善治合作关系。

联动嵌入的政府与非营利组织合作模式,不但需要政府的协调管理能力,而且需要非营利组织自身具有组织的自主性,能够在服务提供中与政府保持权力的对等平衡,遵循“民主的商议”原则,以适度、有序、合法的姿态参与公共治理。

它要求非营利组织与政府在地位上是平等的,双方共同努力来实现合作的效用。

在这种模式中,政府摒弃大而全的“家长”或“管家”的角色,进而由“长辈”角色过渡到“同辈中的长者”;非营利组织由政府的“好孩子”成长为政府在公共治理上的“好伙伴”。

构建社会主义和谐社会,在公共治理范式选择上,应摒弃政府与公民社会过去“一山不容二虎”的零和博弈状态,遵循政府主导、多元主体协同治理的正和博弈范式。

三、从制度化协同走向联动嵌入模式的路径探索1政府大力支持非营利组织的发展由于政府与非营利组织存在着千丝万缕的密切联系,所以政府应加大对非营利组织的支持和服务,在制度和政策上,政府要消除非营利组织的相关自治发展限制,确立其在公共治理中的主体角色,继续强化宏观调控而缩小行政干预和职能辐射范围,在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动等方面给予非营利组织以大力支持,提高其公信力和动员能力。

新型的公共管理模式应该是一个互动的、发展的、多元主体共同治理的模式,在转型时期,非营利组织扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。

政府需要适应由“家长”到“掌舵者”到“合作伙伴”的角色转变,通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程;同时有意识地营造良好环境,培育和丰满非营利组织社会肌体。

在公共治理领域,通过与非营利组织优化博弈,实现在政府有效治理基础上的多元治理结构。

政府有选择地退出,非营利组织有选择地进入,二者在某些领域职能分工,相互融合、依赖与支持,你中有我,我中有你,开展多种契约性、制度性的联动,建立良性、友好、互惠的合作伙伴关系,实现对现代社会公共事务的有效治理。

2非营利组织积极进行内部变革在联动嵌入合作模式中,非营利组织发挥更大的制衡和促进作用:第一,它可以改变国家和社会之间的力量对比,壮大社会肌体。

第二,在与政府博弈和制衡中起到限制国家和政府力量的作用。

第三,它作为国家和社会之间的一种媒介物,决定着单个公民和正式的政治制度之间的关系,推进国家与社会之间的政治沟通,改善民主政体的运作。

第四,发挥创制作用,沿着民主的路线重新界定政治运作的规则,调节着国家行为以及国家与社会及公民个人的“公共领域”之间特定的政治关系。

正如彼得·德鲁克所说:非营利组织是一种点化人类的媒介,它的共通性在于提供社会变迁,造就脱胎换骨的人类。

从目前的情况来看,我国非营利组织不仅面临着如何与政府更有效的合作、帮助政府解决社会问题的任务,同时还面临如何在合作中从政府那里争取更多的自主权、更多地维护公民以及自己的权利、发展促使社会力量发展的历史使命。

这就要求非营利组织要重新认识自我,实行内部变革。

非营利组织要通过募捐、提供有偿服务、风险投资等方式来拓宽资金筹集渠道,逐步剥离各种政治职能和行政职能,努力最大程度上切断与政府的利益瓜葛,增强自身独立性,同时要加强自身的制度建设和内部的组织管理,积极参与中外交流合作,从而全面承担自我管理、自我服务、自我协调、自我监督功能以走向联动嵌入,参与协同治理。

3建立联动嵌入的技术和网络平台一是在制度化协同走向联动嵌入合作模式的发展过程中,还需要丰富的技术平台和组织网络。

积极构建互动衔接运作机制,要在政府和公民社会之间建立嵌入式的沟通、服务和互动机制,形成良性的正和博弈关系范式。

联动嵌入合作模式的建设至少包括两方面:一是组织网络衔接———政府部门应参照非营利组织的网络化、扁平化的组织体系,改革政府组织网络。

2008年国务院机构改革便是政府部门和非营利组织网络衔接的一次重要变革。

非营利组织应借鉴政府组织网络管理的有效性,重塑非营利组织网络和公民社会结构,促进非营利组织与政府组织网络的有效衔接。

二是工作制度建设和技术平台衔接。

政府和非营利组织建立相同和相似的工作制度,采取相似的绩效管理和绩效考评等制度。

非营利组织在应用技术支持上,应强化电子政务技术在组织内部管理和公共治理中的应用,完善具有“民主新通道”之称的网络治理渠道,建立起与政府部门嵌入式治理的平等的制度和技术平台。

提高政府透明度,扩大公众参与度和提高政府与非营利组织双向资讯速度和频率。