论民间慈善组织的困境及法制应对-2019年文档

论民间慈善组织的困境及法制应对

民间慈善在近年遭遇到了发展的困境。 故寻求我国民间慈善 组织实现良性发展的法制应对成为了我们不断努力的目标和方 向。

、民间慈善组织

随着我国社会经济的不断发展， 社会财富占有的不均为慈善 事业的发展带来了良好的契机和发展空间。 且我国官方或半官方 主导的慈善活动不足以满足社会对慈善救济的需求， 这使得民间 慈善得以蓬勃发展。 目前学界对于民间慈善组织性质的界定没有

统一的结论。 笔者较认同于秀丽对于慈善组织的定性： 织是指那些独立于政府组织之外的， 以向公众提供扶贫济困、 救 灾助

孤、 发展教育等有利于公众福利为宗旨的非营利性、 非政治 性的团体组织” ，该定性既突出了它的公益、慈善目的，也突

出了它的非政府性、非政治性。此外，民间慈善组织侧重对特殊 群体的保障， 有着对社会成员财富自愿再分配的功能， 为这是一种“混合型社会分配方式”， 厉以宁教授认为“慈善事 业属于第三次分配”。

二、民间慈善组织困境

一）相关法律法规尚未完善

我国虽有与慈善事业或公益捐赠相关的立法， 但这些法律层 级不高。目前我国涉及慈善以及公益捐赠的法律法规有六部： 《公

益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基 金会登记管理条例》、《企业所得税法》以及《个人所得税条例 实施细则》。王利明认为“虽然这些法律对于规范慈善事业也发

挥了一定的作用，但它们彼此之间并不完全协调一致， 存在交叉 重叠甚至矛盾冲突的现象，从而不利于对此慈善事业的管理与规 范”。

（二）民间慈善组织法律地位的困境 “在中国现有法律中，慈善组织并不是一个独立的法律概

念，也没有作为一个独立的法律组织而存在， 它在法律上被归属 于慈善组 郑功成认

社会团体或民办非企业单位。”这样的法律定性虽有一定道理，但也给民间慈善组织的管理带来了一些困境。邓晓光认为

“社会团体更多是政治意义上的一种结社，具有特定的政治意义和政治职能。”笔者认为，民间慈善组织更多的是承担捐赠者和受助者之间的桥梁媒介作用，是慈善捐赠财产的管理者。由于民

间慈善组织被界定为民办非企业单位或是社会团体，所以在法律适用上就按照相关规定对其实施管理，而这就在一定程度导致了

“双重管理”和“单一社团制度”的困境。

（三）民间慈善组织资金来源的困境

民间慈善组织的慈善活动主要包括组织社会捐献、管理捐献

资金、实施救助等。在这一系列的活动中资金是保障，资金的来源直接影响着慈善活动的开展与维系。但是，资金的来源却是目前民间慈善组织面临的巨大难题。

四）民间慈善组织公信力受质疑

会公众的信赖才能保证民间慈善组织运作的流畅和平稳。

社会公众才会对民间慈善组织的公信力如此关注并提出如此之 多的质疑。

1. 民间慈善组织资金运作的不透明带来了质疑。 比如“ 妈

妈”胡曼莉，通过玩弄“票据游戏”、做假账的方式，使得海 外好心人捐赠给孤儿学校的 120 余万元从机构账面上消失。

‘胡曼莉事件'给我们上了一课：民间慈善的口袋越大越好，

但是，必须是‘玻璃’做的一一这‘玻璃’，

就是养成并捍卫慈 善公信的慈善制度”。 2. 民间慈善组织受到官方或半官方公信力缺失的影响。 近年 来，从虚开免税发票再到“郭美美事件”， 这些具有官方色彩的 慈善组织一次次的挑起了公众对慈善公信力的质疑， 使得公众降 低了对官方慈善组织的信任。 而这种不信任也会在一定程度的不 区分民间或官方， 民间慈善组织也因此连带性地受到了公众的质 疑。

五）现代慈善文化发展滞后的困境

我国传统的恩惠观念，即如朱熹在《朱子家训》中写道“施 恩无念，受蕙莫忘”。施恩者的优越感与受惠者的“人情债”， 在一定程度上不利于现代的、基于人格平等之上的慈善救济观

念、文化的形成。同时，“传统的施恩是自发的、偶然的随性而 为，不能将行善常态化”。此外，我国一直以来非常重视家族财 产的继承与保护， 家族积累财富是为了让后代可以衣食无忧， 而 不是用自己拥有的财富更多的担当社会责任。 这与现代慈善， 尤 其是西方的财富观念、 慈善观念有一定的滞后性， 也在一定程度 上成为民间慈善组织发展的束缚。

三、民间慈善组织困境的法制应对

现实的社会生活对慈善救济的需求与民间慈善组织发展的 困境形成的矛盾亟待我们解决， 我们应当在法制的建设方面积极 寻求应对之法。

‘善款必能善用'这是慈善公信的基本逻辑”。

因为民 间慈善组织运作与持续运作的能力依赖于社会捐赠，

只有获得社

因此， 中国

完善慈善事业相关的法律法规

中国慈善事业发展滞后，根本原因不在于经济发展的落后

和慈善资源的不足，而在于法制的欠完备影响了慈善机构的发育成长。”正是因为慈善法制完善对其发展有至关重要的作用，以亟待完善慈善事业的相关法律法规。

1. 促进慈善基本法的出台。目前慈善相关法律法规存在的立法层级不高以及存在冲突甚至矛盾的情况。基本法的制定有利于维护法律的权威性和严肃性。

2. 立法推动政府在民间慈善组织中的角色转变。在很长的时期内我国的慈善事业一直都是由政府主导的，政府在这一活动中

既是裁判员，也是运动员”，垄断了绝大部分的慈善资源。政府应当通过立法积极转换其在慈善中的角色，从一个管理者、组

织者向引导支持者、监督者转变。（二）完善民间慈善

组织合法地位取得的法律机制

民间慈善组织的合法地位是其进行各项慈善活动合法性的

依据，也是其运作受法律保护的依据。合法地位取得困难成为了

民间慈善组织发展的“阿喀琉斯之踵”。适度的放宽我国民间慈善组织设立的严格限制。我国目前在慈善组织的设立上实行的是

“双重许可”的制度，即要获得登记机关和业务主管部门的双重许可才能合法登记设立。我们的立法应当改变当前这种“趋官化”，转变为认证原则。这一点上笔者更赞成李芳的观点，即“长

远来看，有综合统一的管理机关根据认证主义原则（小型慈善法

人采取准则主义）对慈善法人进行登记是我国慈善法人设立制度的发展趋势”。同时，适当降低设立的门槛。过高的初始资金要

求和初始会员要求限制了民间慈善组织的成立。笔者认为应当适当的降低这些标准化条件，给草根的慈善组织以取得合法地位的机会。与此同时，赋予民间慈善组织司法救济权。“无救济即无

权利”，如果民间慈善组织对于登记机关的驳回有异议时，应当赋予他们寻求司法救济的权利，以此来约束登记机关的权利滥用。

借鉴国外对慈善组织设立的成功制度经验。在国外，尤其是

西方国家在这一方面的立法建设相对比较先进, 对于我国慈善事

业的发展有很好的借鉴作用。英国目前有慈善信托、慈善社团和慈善公司三种主要的慈善组织形式。我国可以尝试引入慈善信托

组织形式，“这种组织形式的不仅有利于善款的管理和运用，而且能较为有效的防止慈善组织负责人的道德风险”。而日本慈善组织的设立立法中最具特点的是2006 年的《公益法人法》，该法引入了第三方咨询机构――公益认定委员会，其独立行使职权并可就一定事项向内阁总理大臣发出劝告。这一突出特点表明了设立机关专门化、专业化的趋势。笔者认为独立的、专业的第三方认定机构的引入对我国很有借鉴意义，有利于解决我国在慈善组织的资格认定方面存在的问题。

三）鼓励对民间慈善组织的慈善捐赠

受社会经济发展水平以及政府政策导向的影响，民间慈善组织获得的

慈善捐赠远远不及其发展所需的资金。这在一定程度上制约着其功能的发挥和长远的发展，国家有必要也有责任积极寻求解决之道，鼓励和促进对民间慈善组织的慈善捐赠。

完善对慈善捐赠的法制激励机制。目前对于慈善活动的法制激励主要是相关的优惠政策，而“其中最大的优惠就是税收杠杆”，卡内基曾说过，在巨富中死去是可耻的。财富的意义在于利用它来引导社会的发展。在法制层面上，应该从税收政策方面来激励企业和占有较多社会财富的群体的参与慈善捐赠活动，要通过是开征遗产税、赠与税并且将慈善捐赠作为一种免税情形加以规定，鼓励慈善捐赠而不是传统的、单一的财富继承。

四）立法强化民间慈善组织的信息公开制度以增强公信力

民间慈善组织是捐赠者与受益人的中间桥梁，善款必须善用

是慈善活动的基本逻辑，而公信力则是其持续运作的保证。民间慈善组织在慈善活动中只有将其信息予以公开，在阳光下进行慈善活动才能起到桥梁作用、保证善款善用并获得公信力。

1. 民间慈善组织信息公开的法制化。我国在信息公开方面的法律规定比较少而且适用的范围有限，目前仅有《基金会管理条例》的相关条文对此问题有所规定。所以，在民间慈善组织信息公开的问题上，应建立健全法制来引导其逐步走向法制化、公开化、常态化。这方面“格桑花西部助学”团队比较有代表性，其财政公开系统包括总收支明细账目、总收支分类统计、收入分类明细表、支出分类明细表，并且每日进行更新。

2. 法律应赋予利益相关主体的知悉、监督权。民间慈善组织既然是以社会捐赠为基础的，其是以此为幌牟利还是确行慈善为受益人解忧，故其如何使用善款必须收到捐赠者、受益人的监督和知悉。

3. 大众传媒作为社会公众获取信息的重要渠道，理应负担起对民间慈善组织相关信息的公开和监督职责，使得民间慈善组织不敢违背其公益目的，不敢触碰“善款必须被善用”基本原则。

五）加强现代慈善文化建设

现今很多人的观念仍然停留在施惠与受惠的层面上，没有将观念转变为一种现代的社会责任和权利义务关系上来。现代慈善文化应认识到捐赠者与受助者在人格权上是平等的。捐赠者不应

有高高在上或者施恩图报的心理，受助者也不该背负上“人情债”的心理压力而觉得毫无颜面。在社会财富分配中占有较大部分的群体，应该担当起相应的社会责任，对于有困难的人伸出援手。只有这种建立在人格权平等基础之上的慈善活动才能维持常态化的发展。

四、结语

现代意义上的慈善组织在我国起步较晚，并且其发展也遇到

了一些困难，而民间的慈善组织则更是举步维艰，通过上文对困境的分析和法制应对的讨论，通过立法的不断完善，借鉴国外先进经验、理念，民间慈善组织才能迎来发展的春天。

注释：

公益认定委员会由民间的7 名法律、会计、公益活动的有识之士组成，经国会同意内阁总理大臣任命。

于秀丽. 慈善组织的行为分析及对中国发展慈善事业的启示生产力研究.2006 （4）.

邓建海.胡曼莉事件给我们上了一课.光明网.http :

//bbshan/thread- 450781-1- 1.html. 2007-4-13.

[2012-12-10].