监狱警察的工资问题

监狱警察的工资问题，不仅关系警察的切身利益，关系对警察履职的警务保障，关系对警察队伍的依法管理，还关系当前监狱工作的改革成效和发展进程，因此，必须予以高度重视。本文拟围绕《公务员法》等有关法律法规，对警察工资的法定性谈一些个人见解。

一、关于警察工资的法律保障

警察工资的法律保障，是警察工资制度的一个重要原则。所谓警察工资法律保障原则，是指警察的工资由法律明确规定，受法律保护。对警察工资予以法律保障的主要依据，根据有关法律法规颁布的时间先后，依次为《国家公务员暂行条例》、《监狱法》、《人民警察法》和《公务员法》。这四个法律法规对公务员、人民警察工资的实体性规定具有本质上的一致性和内容上的沿革性。

首先，《国家公务员暂行条例》将“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”列为公务员享有的一项权利。法律之所以作出这样的规定，是因为公务员享受工资及其它待遇，是按劳分配原则在国家行政机关系统的具体体现，也是公务员维持个人及家庭生活所必需的物质条件。此外，该条例第十七条规定：“除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或降低国家公务员的保险和福利待遇。”这一规定维护了公务员享受足额工资及其他待遇的权益，保障了公务员收入的稳定性。

其后颁布施行的《监狱法》第八条第一款规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政建设经费及其他专项经费，列入国家预算。”这一规定，明确对监狱经费实行国家的预算和计划管理，从而促使各地将原先列入财政农财口的监狱经费调整纳入了行政政法口，进了地方财政预算笼子，从根本上改变了财政多年来的对监狱机关实行的包干补贴经费管理办法，使监狱经费有了可靠的制度保障。作为监狱经费大头的警察工资，就此也有了明确的法律保障。可以说，《监狱法》一大突出贡献，就是在立法上解决了基层警察的“饭碗”问题。《监狱法》颁布次年，《人民警察法》正式出台。这部法律在公务员工资待遇制度基础上，对人民警察工资及待遇作了进一步规定。该法第四十条明确规定：“人民警察实行国家公务员的工资制度，并享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇。”这一规定确认，国家对公务员工资的法律保障，同样适用于人民警察，此外，人民警察与公务员相比，还额外享受警衔津贴等其他一些特别待遇。比如说，基于人民警察执行警务时所特有的超时性、紧张性与危险性，人民警察享受执勤岗位津贴。需要强调的是，《人民警察法》对人民警察工资、待遇的规定列在“警务保障”一章。顾名思义，警务保障是人民警察完成警务所必需的基本条件。人民警察的工资、津贴等待遇之所以列入警务保障范畴，表明其不仅直接关系人民警察本人及其家庭的物质生活，还与人民警察履行警务密切相关，它是国家为人民警察全身心投入工作、积极履行警务而提供的必要物质保障。根据《人民警察法》的这一立法精神，我们已不应当仅仅从一般意义上来认识警察工资、待遇问题，还必须上升到警务保障的高度，充分理解和认识警察工资、待遇对警察忠实履行职务、提高改造工作质量和效益的重要价值。

2006年初开始施行的《公务员法》，是在《国家公务员暂行条例》施行基础上经修改完善而形成的，它明显加大了对公务员工资的法律保障范围和力度。该法第七十四条第一款明确规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”而根据《国家公务员暂行条例》，津贴和奖金(指国家规定的政策性奖金，即年终一次性奖金)都不是工资的构成部分。这一条第五款还明确规定：“公务员工资应当按时足额发放。”这就是说，不仅公务员的基本工资要按时足额发放，其津贴、补贴、奖金都要按时足额发放。该法第七十八条规定不仅重申了《国家公务员暂行条例》第十七条规定的原则，还根据实践中存在的任意克扣公务员工资的现象特别强调：“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”这一规定，对监狱系统尤其具有重要的现实意义，下文将具体述及。

综上所述，《国家公务员暂行条例》、《监狱法》、《人民警察法》和《公务员法》这四部法律法规共同构成对人民警察工资的法律保障体系。监狱警察作为国家公务员的有机组成部分，作为人民警察的一个警种，其工资无疑同样具有法定性，同样受法律的保障。

二、关于警察工资的功能

笔者认为，基于法律对警察工资的明确保障，警察工资就具有了某些特定的基本功能，从而使之不仅成为警察履职所必需的物质和精神支撑，而且成为推进当前监狱工作改革与发展的重要因素。具体地说，警察工资至少具有以下三项基本功能：

1.保障功能。警察工资是每个警察及其家庭生活的主要来源，也是改善和提高警察生活水平的重要手段。警察工资法定，可以使警察在经济上获得安全感、稳定感，增强事业心和责任性，促进警察依法履行职务。此其一。其二，由于当前经济体制的改革，不少警察配偶、子女下岗或待业。法定的警察工资可以维持警察家庭经济生活的稳定，使警察解除后顾之忧，集中精力投身工作。其三，从全国警察队伍的地域构成来看，有相当一部分警察在老少边穷地区工作，当地生活标准低，工作环境艰苦。警察享受法定工资，可以使警察在当地具有相对优越的社会经济地位，不仅有利于警察队伍的稳定，还有利于新警察的招考录用，促进警察队伍素质的优化。

2.激励功能。我国的警察工资待遇通过制度设计形成正常的增资机制，包括按照公务员有关工资政策规定的正常晋升工资、定期调整工资标准、有关奖励性增资以及人民警察特有的警衔晋升津贴。警察认真履行职务，就能够按照国家有关规定定期增资，特别优秀的警察还能够获得奖励性增资。具有增资机制的警察工资，是调动警察工作积极性的有效动力和杠杆。

3.促进功能。笔者认为，警察工资的促进功能主要体现在以下三个方面：一是有利于促进监狱职能的单一化。《监狱法》将监狱定位为刑罚执行机关，监狱的职能是惩罚与改造罪犯。现阶段，由于监狱经费短缺等原因，监狱还必须遵循市场经济规律组织生产经营，用生产赢利来弥补监狱经费的不足，这势必使监狱具有市场竞争主体的属性，从而难免在一定程度上扭曲监狱的职能。而警察工资在全部监狱经费中占有相当大的比重，对警察工资予以法律保障，无疑将促进监狱职能向其法律定位理性回归。二是有利于促进监狱工作的法制化。监狱作为刑罚执法机关，应当牢固树立“法律至上”理念，对罪犯实行依法、严格、科学、文明管理。但有监狱些由于经济上的严重掣肘，仍然不同程度地存在罪犯“三超劳动”、“妥协执法”等现象。警察工资实现法律保障，无疑又将促进将监狱一切工作纳入法制轨道，实现依法治监。三是有利于加强警察队伍的廉政建设。警察的法定工资可以使警察获得稳定且相对优越的经济地位。警察因腐败堕落受到法律制裁，势必相应失去其工资、待遇，从而付出较高的腐败成本。受法律保障的警察工资，无疑还具有“以薪促廉”、增强警察拒腐防变自觉性的作用。

三、关干警察工资制度实施之不足及其完善

如前所述，《公务员法》等四个法律法规的施行，用法律规范了警察工资制度。各级各地财政逐步理顺了警察工资的管理关系，对警察工资的保障程度也在不断提高。警察工资的法律保障，为监狱机关在市场竞争日趋激烈的形势下顺利完成惩罚改造罪犯的任务提供了有力的警务后勤保障。同时也应当看到，警察工资制度的实施在监狱机关外部和内部尚有不尽人意之处。