国税(税务)专业化管理模式研究

关于构建税源专业化管理模式的几点认识

税源专业化管理是税收专业化管理的重要内容，是指根据税源结构及其不同特点，通过建立高素质的专业管理队伍，运用专业技能，实施以分行业和分规模为重点的专业化分类管理。自20世纪80年代以来，我国税务系统在税收专业化管理方面进行了富有成效的探索和实践，在组织税收收入、强化税收执法、提高征管质效等方面取得了一定的效果。同时，随着社会经济的发展和信息技术的进步，一些敝端也逐渐暴露出来，如何有效解决问题，建立信息化条件下的高效税源专业化管理体系，日益成为近年以来税收科研和征管工作的重点和热点。现结合税收工作实际，对税源专业化管理模式提出以下思考和建议。

一、税源专业化与税收专业化管理的区别和联系

一是税源专业化管理和税收专业化管理具有相似的形式和既有联系又有区别的内涵。首先，从管理的对像上来说，税收专业化管理既包括税源管理，又包括税种税政管理和税务机关内部管理；而税源专业化管理主要是针对税源进行的管理。其次，从管理的形式上来说，税源专业化管理是税收专业化管理的延伸和继续，也可以说税源专业化管理就是对税收专业化管理的具体落实，而某些税收专业化管理模式则是税源专业化管理的承载形式，如前面所讲的分规模管理和分行业管理，都具有这一特征。因此，完全可以说，我们在探索税收专业化管理的过程中也客观上进行了税源专业化管理，只是那时我们的认识还不够系统和全面罢了。第三，站在思想认识的发展角度上看，从税收专业化管理的提出到税源专业化管理的产生，广大税务人员经历了由“浅”到“深”、由“粗”到“精”的认识过程。因此，税源专业化管理是税收专业化管理的重要内容，税源专业化管理的范围要比税收专业化管理的范围窄，并从属于税收专业化管理的范畴。

二是税源专业化管理与税收专业化管理具有不同的外在联系特性，存在着不同的要求和特征。顾名思义，税收专业化管理是围绕着税收进行的专业化管理。它与科学化和精细化管理相互联系、相辅相成，科学化是强化管理的基础和前提；

精细化是强化管理的具体要求；专业化是强化管理的基本方法。三者有机地结合，才能发挥管理的最大效能。而税源专业化管理则是围绕着税源进行的专业化管理，它的突出特征是以风险管理理念为引导的立体化管理，以信息化为手段的信息管税，三者有效融合，才能促进征管质效的有力提升。

三是税源专业化管理与税收专业化管理存在着“形”似而“神”异的本质性差异。上个世纪80年代末，在税收专业化管理的框架下，就有专门的分机构管理、分规模管理、分行业管理样式出现；而当前提出的税源专业化管理，绝不是简单的重复和照抄照搬已有的管理模式，而是以“风险管理”为先导，以“数据的采集、分析、应用”为主线，以信息化为依托，以加强税源、税基管理为目标，“信息管税”的专业化分工理念、税收风险管理理念、业务与技术相融合的理念充分结合、充分体现的一种税源管理模式。虽然采取的外在形式大致相同，但具体的工作内容、工作方法和工作机制却有本质上的差异。

二、建立税源专业化管理的组织体系与运行机制的建议

建立专业化税源管理体系，必须突出市局业务处室工作的双职能（一是政策制度管理职能，二是税源管理监控职能），按两条线进行岗责和流程设计，并建立起新的工作手段和工作模式。与此同时，在基层局，按照建立完善“分析、评估、监控、稽查四位一体”税源管理运行机制的要求和“受理、调查、核批、评估、检查、执行”6个基本业务流程设置的专业化管理机构，整合税收业务。

（一）市局的专业化税源管理运行模式

根据2009年初《中国税务报》公布的机构设置方案，省市局的机构设置，依然以职能导向为主设置，《全国中长期税收征管工作规划（2010-2015年）》（详细提纲讨论稿）也明确提出“充分发挥省市局管理层的人力资源优势和信息资源优势，从政策制度管理为主的职能导向，向政策制度遵从管理的职能导向转变”，“使省市局直接融入到风险管理的大流程格局中”，逐步承担起风险管理运行流程中的“目标规划、分析识别、等级排序、风险控制、绩效考评”等重要职能。因此，市局的业务管理部门，应当在两条业务主线上开展工作。一条业务主线是传统的政策制度管理；另一条业务主线是自觉作为“信息化、专业化、立体化”管理体系

中的一个节点，适应信息管税和专业化管理的要求，进行宏观数据分析和纳税遵从风险管理控制工作。其关键是建立数据分析机制和纳税遵从风险管理协调机制，打破部门层级的限制，在扁平化的电子虚拟空间里，使信息管税和纳税遵从风险管理成为独立封闭高效运行的链条。从而在根本上扭转信息不对称造成的征管弱化问题，在宏观机制上提高征管质量和效率。

其着力点有三：一是依托征管数据分析联席会议这一形式，健全税源风险管理监控制度，形成市级国税系统的“数据分析中心”和“风险管理中心”。具体操作思路是变技术部门牵头为征管部门牵头，以风险管理和数据分析联席会议为载体，整合征管、计统、税政、稽查等各部门的风险管理职能，定期举行以风险管理为核心的数据分析，并承接总局、省局的调查分析，进行统筹以后下发基层局进行整体风险管理。在这一过程中，吸取先进省市局的经验，建立机构、岗位、责任、人员对应的综合管理体制，从而在风险管理的主要环节上形成统一扎口、分类牵头、有序整合、协同部署的横向协调机制。二是建立风险监控报告体系，主要包括征管状况固定分析报告、分税种分行业的专题报告、基层局的落实报告、信息反馈和改进报告。并依托这种报告体系对征管质量进行宏观评价和考核。三是各业务处室自觉作为信息管税和风险管理上的一个节点，处理好对上与对下、发起与反馈、主办与配合的关系，计统部门主要负责税收风险的宏观分析，包括牵头进行经济与税收、跨税种、跨部门以及重点税源的综合税收风险分析；税政管理部门在综合分析的基础上，针对税种管理的特点、难点和热点，深化各税种风险分析和政策效应分析；大企业和国际税收、进出口税收管理部门加强大企业、国际税收和出口退税管理中的专业税收风险分析；征管部门主要从事税收程序性风险分析；稽查部门重点开展涉税案件类型的规律性分析，为建立左右联动、上下互动的立体化税源专业化管理体系发挥中流砥柱的作用。

在此基础上，打破层级限制，深化数据分析利用，建立起上下级税务机关协同配合的有梯次的涉税信息分析机制，发挥不同层级税务机关在涉税信息分析中的作用，真正实现“既有宏观分析、区域分析，又有行业分析、具体纳税人的分析。”实现对整体税源“点、线、面”的立体化扫描和监控，在工作思维、工作手