集体林权制度改革的历史背景

集体林权制度改革的历史背景及主要任务

一、集体林权制度改革的历史背景

全国推进的集体林权制度改革，就是进一步解放和发展农村生产力、建立充满生机和活力的林业体制机制的一次重大实践，是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革，必将对林业发展、农村发展乃至经济社会发展产生重大而深远的影响。2003年，党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》，对集体林权制度改革作出了总体部署。2006年、2007年的中央1号文件和全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对集体林权制度改革高度重视，并多次深入实际考察，作出了一系列重要指示。

集体林权制度改革在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权交给农民，使农民不仅具有经营的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权、收益权。这项改革旨在建立一个适应社会主义市场经济要求，既能够兴林又能够富民的林业经营体制，形成林业发展的自组织机制，从而带动林业的大发展和农民收入的大幅度提高。

回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程，大体可分为四个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推动了集体

林业的发展。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。推进新一轮集体林权制度改革势在必行，迫在眉睫。

1、农民对耕山致富有了新期盼。改革开放以来，我国农村居民人均收入明显提高，基本上摆脱了贫困，解决了温饱。但是，与城镇居民相比，农民收入仍然很低，山区农民的收入又低于平原区农民。在全面建设小康社会的新形势下，广大农民实现增收致富的要求越来越强烈。他们在继续向耕地要温饱的同时，一直在寻找能使他们过上殷实小康生活的新途径。林业以靠近农民、适应农民的显著特点和资源开发潜力大、产品需求旺盛的独特优势，成为农民增收致富的必然选择。改革现行集体林权制度，已成为山区林区亿万农民的共同心声和热切期盼。

2、生态建设面临着新任务、新要求。我国森林面积虽然实现了持续快速增长，但森林总量不足、森林质量不高、生态系统脆弱、生态功能低下，生态建设任务极其艰巨。随着森林面积的增长，护林难、育林难、防火难等问题日益突出，特别是维护生态安全、能源安全、气候安全、物种安全、淡水安全、粮食安全，都对加快林业发展、加强生态建设提出了新任务、新要求。解决这些问题的根本出路，在于深化以集体林权制度改革为重点的各项林业改革，充分激发农民植树造林、保护森林的积极性。这是推进生态建设的不竭动力。

3、市场对木材需求提出了新挑战。一方面，随着经济社会的快速发展，我国木材及林产品需求一直保持着刚性增长。“十五”期间，我国年均林木消耗需求为5.5亿立方米，而国内只提供了3.65亿立方米，近2亿立方米靠进口弥补。据预测，“十一

五”期间，年均消耗需求将增加到7亿立方米，国内最多只能提供约4亿立方米，缺口将达到3亿立方米左右。在今后相当长的时期内，木材及林产品仍是我国供需缺口最大的商品。另一方面，为了维护国家生态安全，作为传统木材生产基地的国有林区，木材产量在逐年调减，进一步加剧了木材供需矛盾。同时，随着生态问题的国际化和政治化，世界各国都加大了对本国森林资源的保护力度，依靠大量进口木材来弥补国内供需缺口越来越困难。维护我国木材安全，保障林产品供给，历史地落在了集体林业的肩上。

4、市场经济体制对林业体制机制提出了新要求。建立社会主义市场经济体制是我国改革的方向和目标。市场经济不仅是指产品的市场化，更是指产权的市场化。党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，这标志着我国市场经济体制建设进入了新阶段。林业要适应市场经济体制的新要求，必须在继续推进林产品市场化的基础上，大力推进林业产权市场化。实行集体林权制度改革是市场经济体制建设的必然要求，也是林业产权市场化的重要基础和突破口。

二、主要任务

1、总体目标：用５年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

2、主要任务：

一是明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

林地的承包期为７０年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

二是勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

三是放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造