试论财政补偿的立法规范

试论财政补偿的立法规范

一、财政补偿的理论依据及其立法规范的必要性

对基于社会公共利益等而由政府给予受灾或受损方经济补偿，有其充分的理论依据。

从经济学的角度来说，既然为社会提供安全、良好生态环境等是政府应当提供的公共产品，那么其费用或损失理应由政府财政来承担。这实际上是政府在市场经济条件下应当履行的

一项义务。从法律的角度来说，这是平等、公平原则的要求。平等、公平是法的一个重要

的价值理念，既然某一群体为社会公共利益作出了牺牲、遭受了损失，就理应获得相应的

补偿。按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负着普遍的社会义务，当特定主体

为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；由于补偿是建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以，补

偿原则可平衡两种利益的失衡。这意味着，某人获得了特别利益，自应负担由补偿产生的

不利益。如此，法律的平衡原则才能得以贯彻。例如作为生态屏障的经济相对欠发达西的

南地区，承担着比环杭州湾和沿海更大的保护生态环境的责任，要求它限制发展环境容量

资源依赖型产业（污染严重的产业），如果不给予其以相应的经济补偿，不仅对其来说是

不公平的，而且这样一种保护生态环境的责任也不可能长期维系。更进一步说，补偿制度

实际上可以视为民法原理在行政法领域的、在公共管理领域的特殊延伸。实行国家补偿制度，不仅仅体现了对相关利益群体的经济利益的补偿，更彰显了对公民权利的尊重和维护

的法治理念。

反观我国相关立法，未通过立法的形式建立起统一的财政补偿制度，有些虽然已经规

定补偿制度，但尚存不少问题。概括起来，我国财政补偿制度所存问题主要表现在以下几

个方面：

一是相关补偿的规定零散、不系统。据不完全统计，目前《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动物保

护法》）、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共

和国防震减灾法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国国防法》等对此作出了规定。例如《防洪法》第7条第3款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助”，第32条第2款规定：“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承

担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对

蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。”又比如《野生动物保护法》第14条规定：“因保

护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补

偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”从上述规定来看，均过于原则，不具有实践的

可操作性。

二是应该补偿的没有规定，导致受损者利益得不到补偿或出现补偿的随意性。例如

《环境保护法》未对因生态环境保护而退耕还林、退耕还湖的作出补偿规定；又比如《动

物防疫法》未规定因国家实行强制灭杀而致损失的补偿。

三是补偿的主体、原则、方式、程序等缺乏法律规定。在公共危机、洪水灾害等发生后，对因维护社会公共利益、国家利益而致损害的，应当由谁补偿，又按照什么原则、方式、程序补偿，目前并无法律规定。例如，《防洪法》强调了有关人民政府做好救灾事宜

的责职所系，强调了重点水利防洪工程由中央财政支付修复或重建资金，但对于因承担分

洪任务而作出重大牺牲的农民群众的财产损失的补偿（包括补偿的范围、内容与标准以及

由谁出资赔偿）问题，现行《防洪法》的相关法条是缺席的。如就补偿的主体而言，从实

践来看，有的是由中央财政补偿，有的是由中央和地方财政共同补偿，也有的是由地方财

政来补偿。而有的应当由中央财政补偿的却由地方财政承担，我国《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿”。值得一提的是，我国绝大多数自然保护区和天然林保护区都位于经济比

较落后、人民群众生活贫困的地区，地方财力十分有限，让财力捉襟见肘的地方政府来承

担对受害、受损农户的补偿和扶持发展责任，自然也就很难落实。与此同时，有些受益地

区却未为此承担任何代价，这显然不合乎公平原则。就补偿的标准而言，则因各地财力不

同而有较大差异。例如，广西对高致病性禽流感疫区三公里范围扑杀家禽的损失给予补偿

的标准为：每只鸡补偿25元，每只鸭补偿15元。而湖北每只鸡补偿15元，每只鸭补偿

18元，每只鹅补偿20元，每只鸽子补偿5元。而有的地方补偿则较低，在云南省，被捕

杀的鸡苗0.5—1元，中鸡3－5元，大鸡补助8－10元。

四是有些规定不尽合理，未能体现对灾民或受损方利益的有效保护。补偿不足，是目

前存在的主要问题。例如，近十年来，随着各种类型、不同级别的自然保护区不断增多，

保护措施日趋完善，西双版纳傣族自治州境内亚洲象、野牛、野猪、黑熊等野生动物得到

有效保护，数量增加。但这些动物伤人损物的事件随之频繁发生，特别是近几年来频繁、

大规模发生的亚洲象肇事，令人触目惊心。这些肇事者成群结队，肆无忌惮地闯入村庄，

吃光田地里的庄稼，毁坏即将开割的胶园，村庄一片狼藉，庄稼绝收。据统计，1991年至2002年，全州由于亚洲象、野牛、野猪、黑熊、猴等野生保护动物肇事累计损失粮食

5897万多斤，甘蔗35834吨，经济作物（主要是橡胶）181万多株，牲畜4337头，人员

伤亡75人（死15人，伤60人），直接经济损失高达8937万多元。其中 2002年一年间，全州有34个乡镇、158个村民委员会、775个村民小组、16547户家庭受灾，直接经济损

失达2379万多元，为历年受灾之最。从 1991年至2001年，当地林业部门共向受害群众

支付各种补偿费624万元，相当于受害群众实际损失的9.51％；2002年共支付各种补偿

费102万元，仅相当于受害群众实际损失的4.29％。又比如，现行政策规定，农民退耕1

亩（0.067hm2）坡耕地，国家每年补助100公斤原粮，补助期为5年（虽然中央有更长期

的考虑，讲过“5年不行8 年，8年不行10年”，但作为地方政府，在中央没有明文规定出更长的期限时，目前只能按5年向群众进行宣传）。从目前的宣传动员情况来看，农民

感到由于退耕还林而造成的利益损失在两个方面不能得到充分的补偿。一是相对目前的土

地收益而言100公斤的粮食补助偏少；二是对5年之后的生活保障普遍感到担忧。

五是补偿的随意性、非长效性。也正是由于我国制定有关补偿的法律规范，未就补偿

的原则、标准、方式、程序作出规定，使得某些能否得到补偿、得到多少补偿均具有不确

定性。有的补偿例如对因禽流感而遭捕杀的补偿成为特殊情况下的“特殊处理”，多少有