周素红 美国大都市区规划组织

美国大都市区规划组织的区域协调机制及其对中国的启示

The Regional Coordination Mechanism of American MPOs and Its Inspirations to China

周素红 陈慧玮

引言

区域协调一直是各地政府面临的主要难题之一。在美国的分权体制下，其地区间协调面临的困难更为突出。经过政府和民间的长期努力，目前已初步形成一套相对有效的协调机制。在解决区域间的各类协调问题时，除了通过法律程序缔结州际协定或采用非正式的州际行政协议外，编制区域规划、成立一系列专项政府公共权利机构和政府联合会等对区域的实质性协调将起到重要的作用。

在1920年代，随着小汽车的大量使用，城市迅速蔓延，城市与周边地区的联系日渐密切，亟需协调，区域规划与区域协调的呼声日渐高涨。在此背景下，产生了第一批规划咨询和协调机构，包括一系列非政府组织，如1922年成立的区域规划协会（RPA: Regional Plan Association）和部分为解决某一方面问题而成立的政府公共权力机构，如纽约港权力机构，后来更名为“纽约与新泽西港务局”（Port Authority of New York and New Jersey）。但由于各自权力的局限，这些组织和机构所发挥的协调作用是有限的。政府联合会（COG: Council of Government）的出现打破了这种局面。

第二次世界大战以后，特别是1960年代以后，联邦政府逐渐重视基础设施和环境的区域协调问题，增加了对公路建设、城市再开发和环境整治的联邦基金拨款，并要求地方政府必须提交相应的区域规划和论证报告，才能获得相应的拨款，一批政府联合会（C O G）应运而生。这些C O G 主要行使联邦基金相关法案要求的一系列协调、审核与计划事务，包括提交交通环境影响的评估报告、编制和实施交通与土地利用、交通与经济发展、交通与环境公平等涉及区域发展的各项协调计划，从而将全面的区域协调工作真正落到实处。

由于地方C O G 的主要成员来自各地多个相关政府权力部门，因此能在区域协调过程中发挥重要作用。按照其主要职能，COG 可以划分为区域委员会（RC: Regional Council）和大都市区规划组织（MPO: Metropolitan Planning Organizations）两类。其中，R C 主要负责区域社会经济发展中各政府部门间的协调问题，而M P O 则主要负责与大都市区交通规划和相关基金申请有关的规划和协调工作。目前，全美共有300多个大都市区规划组织，在各地的实际运作中，部分R C 包括了M P O 或直接通过RC 行使MPO 的职能。

在上述关于区域协调的相关组织和机构中，由于有相关法案的保障，C O G 中的M P O 在区域性交通规划和交通基础设施投资基金申请中扮演着重要的角色，并通过

摘要：随着城市化的发展，区域规划和协调的重要性日益凸现。本文介绍了美国大都市区区域协调的主要执行机构——大都市区规划组织（M P O）的发展历程，分析其发挥区域协调作用的主要协调机制——以交通基础设施建设协调为基础，促进区域用地、环境整治、社会公平、公共服务等方面的区域协调。在此基础上，结合我国区域规划和协调中存在的主要问题，提出相关建议，认为以立法为基础，建立公共投资再分配机制是政府进行区域协调的有效途径之一。

Abstract: With the development of urbanization, regional planning and coordination become increasingly significant. This paper introduces the main executive body for metropolitan regional coordination in USA, the history of MPO, and analyses its mechanism. Based on the discussion, it proposes some suggestions considering the existing problems of regional planning and coordination in China. It proclaims that to establish a mechanism for the redistribution of public investment on the premise of legislation would be one of the effective ways in regional coordination between governments.

关键词：美国；大都市区规划组织； 区域协调机制 Keywords: USA; MPO;

Regional Coordination Mechanism;

本文受国家自然科学基金项目（批准号：40401019）和广东省哲学社会科学规划项目（批准号：06YD01）资助。作者： 周素红，中山大学地理科学与规划

学院城市与区域研究中心，副教授。zsuhong@

陈慧玮，中山大学地理科学与规划学院。

广泛涉及社会、经济和环境等方面协调的交通整合机制，对区域的全面协调起重要的实质性作用[1]。

目前，国内相关文献在介绍美国大都市区规划和协调时主要关注区域规划协会（R P A）及其迄今为止编制的三次区域规划，而缺乏对真正发挥实质性协调作用的M P O的关注。作为非政府组织，R P A所编制的区域规划缺乏相应的实施机制，对区域协调所发挥的作用是很有限的；相反，作为政府联合机构之一的M P O，由于其成员来自所在区域多个地方政府的各相关部门，其行驶的职责权利具备相关法规的保障和资金来源基础，可对区域协调产生更为实质性的作用。因此，本文以M P O作为主要的研究对象，通过分析其发展历程、主要运作模式及其在区域协调中如何发挥作用，为中国区域协调机制的完善提供借鉴。

1 美国大都市区规划组织（MPO）的主要发展历程

追溯M P O的起源应该回顾美国高速公路的建设历史。M P O在美国的发展经历了1950年代的酝酿、1960年代到1980年代初的兴起和多元化，以及1990年代的进一步强化等几个阶段。期间，在1980年代末到1990年代初曾经历了短暂的职能弱化阶段。具体发展历程如下[2,3]。

在1956年，战后新一轮联邦公路资助法案（1956 U S Federal-aid Highway Act）出台，授权联邦政府相关机构在1957—1969年间投资250亿美元用于公路等基础设施建设。资金的90%由联邦负担，10%由州和地方政府负担。此后在1958年，联邦又对1956年的法案进行了充实，增加了政府对公路建设、城市再开发和环境整治等的拨款。如前所述，各地方政府为了获取相应的投资基金，纷纷成立了相关的政府联合会（COG）[3]。

在1962年，美国政府再次颁布联邦投资高速公路法案（1962 US Federal-aid Highway Act），进一步引发了联邦对城市与区域交通规划的需求。这一法案很大程度上是为了应对州际高速公路系统建设和道路所经过相关城市周边的区域协调而制定的。法案要求，作为联邦交通财政补助的附加条件，在人口超过50 000的城市化地区，必须由州政府和地方政府合作承担交通规划。然而，当时在很多城市区域都缺乏能够管理和组织区域交通规划过程的合法规划机构。因此，公路局（联邦高速公路行政部的前身）要求各地成立相应的机构。于是，作为COG形式之一的MPO很快应运而生。

伴随着1960年代美国的公路建设，美国的生活方式和社区发展模式发生了改变，美国公民出行越来越依赖于汽车[4]。但是，相伴而来的是交通拥挤、废气污染等问题。在1980年代初，日益严重的环境问题和能源危机促使联邦政府重视近期规划和交通规划中的能源与综合环境问题，要求交通规划不仅要包括长期规划，还应该包括规划期限较短的地方性基础设施投资项目计划，并强调要用非投资手段来缓解交通堵塞。因此，M P O 的成员构成开始多元化。

1980年代末到1990年代初，由于地方自治趋势明显，联邦政府减少了对地方决策的介入。美国联邦公路局（FHWA: Federal Highway Administration）和都市公共交通管理局（UMTA: Urban Mass Transportation Administration）共同修订了交通规划条例。新的条例要求人口超过20万的区域制订交通规划（Plan）和交通改进计划（TIP: Transportation Improvement Program），每年修编联合规划工作计划（UPWP: Unified Planning Work Program）。州和MPO自行审核年度计划，并向联邦政府提交项目和计划清单，只要清单与交通改进计划不矛盾，至于其他的规划细节问题，联邦政府均不过问。因此，导致MPO原来大部分职能和作用的丧失。

1990年通过的“多模式地面运输效率法案”（I S T E A: Intermodal Surface Transportation Efficiency Act）标志着美国交通运输发展转入以可持续发展为目标的综合运输发展阶段[2]，重新强化了M P O的职能。该法案规定，M P O有权对地方政府和机构申请拨款的交通改善项目进行认定并确定各自的优先度，拟定区域交通改善计划，直接决定大部分资金的使用方式。

I S T E A提出了交通整合的系列要求，要求M P O编制的交通改善计划除了交通基础设施建设规划外，还应研究基础设施对环境、社会公平和经济发展的影响。在某种层面上，M P O通过交通规划的协调，促进了区域的综合协调，其区域协调的作用日渐明显。

1998年，美国在I S T E A法案的基础上制定了“21世纪交通公平法案”

（TEA-21: Transportation Equity Act for the 21st Century）。该法案在很大程度上延续了ISTEA的规定，并强调联邦基金在支持交通供给的同时，需要注意M P O提交的计划是否满足提高交通安全、保护和提升社区与自然环境的要求，并能通过高效和灵活的交通促进美国经济增长，应对国内外竞争。该法案进一步强化了M P O在交通规划之外，促进区域社会公平与经济协调发展的作用。此外，I S T E A和T E A-21都提出了“发展多种交通运输方式”，包括公路、铁路、水运、航空与管道等，这些交通规划涉及的区域间和不同交通方式的规划间都需要协调，这在客观上也强化了MPO的重要协调地位。

2 美国大都市区规划组织（MPO）的区域协调机制

从美国的区域协调发展看，基础设施，特别是区域性交通基础设施的投资建设管理是政府发挥协调作用的重要手段。通过立法（法案）的形式将相关的行为法律化和制度化，并通过组建M P O，将来自不同部门、分属不同地区的政府官员组织起来，共同协调交通规划和交通基础设施投资计划的编制，并赋

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