西方国家基本公共服务制度变迁对我国历史借鉴

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西方国家基本公共服务制度变迁

对我国的历史借鉴

龙小燕

西方国家基本公共服务制度的建立与完善，不是一蹴而就的，而是与其经济社会发展历程相适应的。从基本公共服务的覆盖面，到提供主体结构，都经历了一个逐步完善、不断优化的过程。分析研究西方国家基本公共服务制度变迁的规律，对于加快实现我国基本公共服务的体系化和社会化，具有十分重要的借鉴意义。

一、西方国家基本公共服务制度建设的阶段特征

西方国家的公共服务制度建设，大体经历了三个阶段：

一是市场经济早期——公共服务缺失时期。19世纪上半叶以前，亚当·斯密为代表的古典自由主义经济理论主导了资本主义国家的宏观经济政策，政府仅是社会的“守夜人”，实行不干涉政策，基本不提供现代意义上的公共服务。到了19世纪后半期，随着工人运动和争取民主权利的诉求增加，资产阶级迫于工人阶级斗争压力，同时出于对维持劳动力再生产的需要，一些西方国家逐步建立了劳动保险、救济等制度，并由国家兴办一部分公共福利事业以改善国民生活。例如，19世纪中期以后经常爆发的经济危机,对英国社会产生重要的影响,失业和贫困问题不断加剧。在此背景下，英国于1834年颁布《新济贫法》，认为政府负有实施救济、保障公民生存的责任，为现代社会保障制度

的诞生奠定了基础。

二是20世纪30年代到70年代——公共服务建立完善时期。资本主义世界经济大危机后，各国对公共服务的需求凸显。为适应经济社会发展，一些西方国家开始调整经济社会管理的相关政策，在经济恢复和发展的基础上，大力推动公共服务体系建设，公共服务的覆盖面逐步向全体社会成员扩展。作为美国罗斯福政府实施“新政”的一项重要内容，1935年颁布的《社会保障法》，标志着美国基本建立公共服务制度。1942年英国经济学家贝弗里奇提出了一整套公共服务建设发展理论并且逐步占据了主导地位，指引着英国建立了“从摇篮到坟墓”的全面福利制度。到20世纪60年代，西方国家基本建立起了较为健全的公共服务体系。

三是20世纪80年代以后——公共服务市场化和社会化改革时期。从20世纪70年代开始，西方国家陷入了严重的经济“滞胀”危机，失业率居高不下，基本公共服务需求增加。同时，由于西方社会福利的过度提供，产生了许多负面影响，政府财政压力不断增大，公共服务制度调整的需求增加，鉴于此，西方国家普遍开始改革公共服务制度，逐步推进公共服务的市场化和社会化。例如，澳大利亚养老保险制度从最初主要由政府提供基本养老金，扩大到基本养老金与超年金、个人储蓄养老三支柱相结合的制度。基本养老金只为劳动者提供最基本的老年生活保障，超年金对雇主具有强制性，采用完全积累方式，个人储蓄养老满足个人对退休养老的特殊安排。三大支柱相结合，提升了个人责任，大大减轻了政府财政负担，为养老保险提供资金支持。德国的公共服务逐步转型为公助与自助相结合的模式，失业保险和医疗保障所需资金均由职工个人和所在企业分担，政府只担负“补亏”的任务。

二、西方国家基本公共服务制度变迁的规律分析

纵观西方各国基本公共服务制度的改革与发展，可解析出其变迁

所遵循的基本规律：

（一）服从服务于政治经济大局

当政府和市场管理模式改变时，政府也就更努力寻求与其相适应的基本公共服务提供方式，从而带动公共服务质量和水平的提升。同时，基本公共服务的提供水平需服从于经济发展水平，当经济发展使政府有更多财力时，也就使得基本公共服务水平的提升成为可能。此外，更加有效的基本公共服务又可以反哺经济发展。例如，二战后英国全国住房总量的 1/4遭到破坏，全国住房短缺额多达 250 万套，住房成为当时最严重的内政问题。英国政府开始全面承担起住房修建的责任，不再放任给市场或私人解决。1945年至1979 年，各级政府在全国竣工住房 500多万套，这些公房以远低于成本的租金出租给普通居民（从最初限于低收入困难户发展到向所有家庭开放），住房问题基本得到解决。但如此大规模地直接建设住房，使政府背上了沉重的资金负担。基于这些弊端，1979 年撒切尔政府上台后反对国家干预的自由主义思想，开启了对公共住房制度的剧烈变革：一方面，将政府拥有的公共住房以非常优惠的条件出售给租住者、私营企业和住房协会，鼓励住房私有化。1979—1992 年，各地方政府共出售了 170 万套给公房租房者，售房总收入达 240 亿英镑。另一方面，严格限制各级政府公共住房的修建和供应，采取多种措施推动私营企业和住房协会在住房领域发挥更大的作用。住房财政开支占 GDP 的比重从 1979 年的 2．17% 降为 1990 年的0.66%，政府财政负担得以减轻。但是，没有了公共住房机制缓冲的住房市场呈现出两极分化的状态，大量中低收入人群由于房价或房租过高而面临无处栖身的困境。2003 年，执政党工党又开始强化公共住房的地位，加大了政策制定和执行力度，逐步建设“可负担住房”( affordable housing)。2007年布朗政府将住房兴建计划列为施政议程的核心，宣布今后十年政府将兴建 300 万套可负担住房。

（二）基本公共服务的范畴不断扩大

西方国家基本公共服务范畴随着经济的发展而不断拓展，从最早的失业救济逐步发展成为涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系。此外，基本公共服务的覆盖面也在不断扩大，而且随着经济发展、民众需求不断增加，还将继续扩大。除西方国家之外，亚洲国家中比较典型的例子是韩国义务教育的普及。考虑到地区间发展不平衡及财政状况等因素，韩国普及义务教育采取的是先小学、后初中、再幼儿，先农村、后城市的发展战略。小学义务教育自1953年开始实施，到1959年在全国范围内基本实现了小学义务教育，到20世纪90年代才完全普及；初中义务教育从1985年在岛屿、偏僻地区开始实施，1994年扩大到郡(县)、镇一级。但由于财政困难，到2002年，只有19.5%的初中生能享受义务教育，城市地区初中义务教育仍未普及。为扩大义务教育，韩国政府从2002年起，用3年时间，分三个阶段实现了初中义务教育。学龄前幼儿教育于2004年被纳入公共教育体系，2007年起才在全国实行“满5岁的儿童均可免费到幼儿园或儿童娱乐室享受教育和娱乐”的制度。至此，韩国十年制免费义务教育制度宣告建成。

（三）主体结构趋于合理

从政府的公共服务职能缺失到公共服务单一主体结构，西方国家经历了一个漫长的历程。但是，随着基本公共服务水平的提升，特别是范畴、覆盖面不断拓展和扩大，各级政府财政的压力也越来越大，逐步成为制约基本公共服务发展的“瓶颈”。为破解这个难题，许多国家开始了旨在减轻财政压力，吸引民间资本加入、推动公共服务社会化的一系列改革，目前，已基本建立了以政府投入为主、多方投入的多元化的基本公共服务提供主体结构。例如，美国的养老保险除国家法定养老保险外，积极鼓励发展私营退休养老保险和个人储蓄养老保险。私营退休养老保险通常指大企业的雇主发起和建立起的单一雇