对完善中国县乡级人大代表选举程序的几点思考

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　哈尔滨职业技术学院学报 ２０１２年第２期 Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈａｒｂｉｎ　Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ　＆　Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ
根据我国宪法和选举法规定，我国县乡级人大代
表［１］由选民直接选举产生。

由于受多种社会因素的影响，我国县乡级人大代表选举程序迄今还存在很多缺陷，一定程度上影响了我国人民对于县乡级人大代表选举活动的参与和民主选举权利的实现。

随着我国各领域改革的逐步深入和市场经济体制的日趋完善，我国的经济利益结构和社会阶层结构较以往发生了很大变化，顺应这种变化的内在要求，我国人大代表选举程序特别是县乡级人大代表选举程序也应不断优化和完善，以便能够真正选出代表社会不同阶层利益的人大代表，切实维护好社会各阶层人民当家作主的权利。

基于这种认识，本文从不断健全我国县乡级人大代表选举程序，提高选举效率的目的出发，以改革完善选举委员会、科学划分选区、改进候选人提名与介绍方式等三个重要环节为着眼点，对完善我国县乡级人大代表选举程序进行了一些探究。

一、改革完善选举委员会
选举的民主性和公正性能否得到充分体现，选举能否取得圆满成功，在相当程度上取决于选举制度设计中由谁来主持选举和怎样主持选举。

建立合理的主持选举的组织机构是进行选举的首要环节。

世界上很多国家都比较重视选举主持机构，对选举主持机构的构成和运作基本上也都形成了一套成熟的制度。

在良好的选举管理中，所要求的就是，选举主持机构能够公正地和有条不紊地组织选举。

为保证选举的民主性和公正性，实现选举目的，国外选举主持机构一般具有两个非常明显的特点：一是建立常设的行政组织机
［收稿日期］２０１１－１２－０３
［作者简介］张朝阳（１９７６－），男，硕士，河南省商丘师范学院教师，主要从事法学理论研究。

中图分类号：Ｄ６２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—８９７０—（２０１２）０２—００３０—０２
对完善中国县乡级人大代表选举程序的几点思考
张朝阳
（商丘师范学院， 河南 商丘 ４７６０００）
摘 要：我国县乡级人民代表大会代表由选民直接选举产生。

因此，不断改进与完善我国县乡级人大代表选举程序对于充分维护和发展人民的选举权和被选举权具有重要意义。

本文以我国目前县乡级人大代表选举程序为研究对象，并结合我国目前社会实际，主要从改革完善选举委员会、科学划分选区、改进候选人提名与宣传介绍方式等三个重要环节对我国目前县乡级人大代表选举程序的完善途径进行了一些初步的研究。

关键词：中国；县乡级人大代表；选举程序；完善途径
构。

二是这个机构要尽量地保持政治上和行政上的中
立。

这是由选举主持机构的中立性和公正性所要求的。

我国新修订的《选举法》虽然增加了关于选举机构的专章规定，但对选举机构要坚持的原则、人员构成、组成人员的数量、资格、任命程序、法律责任等均缺少明确规定。

法律的缺失性和模糊性使得选举主持机构的组建、权力行使等运行环节难以得到有效地规范和运作，在操作中势必会妨碍选举的公平和公正。

为了保证我国县乡级人大代表选举顺利进行，达到选举目的，我国必须对选举委员会加以合理的改革。

首先，必须充分重视选举委员会的人员构成问题，这是关系到选举委员会的性质，进而可能影响到人大代表选举的公正性和民主性的问题。

应当在选举法层面上就组成人员的数量、资格、产生程序、产生范围做出统一、明确、具体的规定，以便统一规范指导全国各地的县乡级人大代表选举，避免出现由于根据各地的选举法实施细则的规定而出现参差不齐甚至是不合理的现象。

选举委员会的成员应当根据工作需要并考虑组成人员的广泛性和代表性来确定，以便从根本上确保选举委员会的中立性和公正性，为进行民主选举提供良好的主持机构。

笔者认为，应当改变目前选举委员会几乎完全由国家机关领导干部组成的不合理的传统做法，大力淡化选举委员会的“官方”色彩，大幅度地增加选举委员会的群众基础，注意吸收各民主党派、各人民团体以及社会其他各方面的代表参加，如高等学校中从事法律方面研究的教授、著名律师、法院法官等。

这些人一般都拥有良好的人品素
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养和较高的社会威望，比较讲求公平与正义，吸纳他们进入选举委员会，必定会大大增强选举委员会的广泛性、中立性和公信力，对于选举委员会整体功能的发挥将会起到积极作用。

遗憾的是，新修的选举法在这方面仍然缺乏相应规定，今后应该引起国家立法部门的重视。

而新修的选举法增加了“选举委员会的成员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”的规定，和以前相比有了很大进步，对于避免“既当裁判员又当运动员”的不合理现象的出现，必将起到很大的阻遏作用。

其次，应当改变目前选举委员会的临时性特征，保证选举委员会的稳定性和常设性，其成立后要有固定的任期。

从世界范围来看，绝大部分国家都设有常设性的选举主持机构，该机构一般由少量的专职骨干人员和选举繁忙期间从其他岗位借调来负责选举工作的大量后援人员组成。

只有这样，才能够保证选举工作的持续性、有效性，也有利于培养有经验的选举工作人员，对于提高选举效率，实现选举目的必将起到积极的保障作用。

再次，选举法应统一明确规定关于选举委员会运作时应当坚持的原则、法律责任等一系列相关内容，规范运作方式，强化运作效果，防止权力滥用，应当将其主要功能转换到对选举活动的组织和监督上来，并增强对代表候选人竞争的公平、公正和合法性以及选举经费使用等方面的监督。

选举委员会还应当努力动员公民参加选举，向公民宣传有关人民代表选举的法律规定、参加选举的条件和程序、代表选举的重大意义等等。

同时，选举委员会的工作要加大透明度，各项程序必须公开，不仅选举委员会所作的决定必须公开，其运作过程也必须公开，允许新闻媒体采访报道，并允许社会团体、代表候选人等组织选举观察小组观察监督选举委员会的工作。

这样有利于确保选举委员会的中立性和良好运作，有利于提高对选举委员会工作的信任度和认同度，从多方面保证选举的客观公正。

二、科学划分选区
选区是进行选举活动的基本区域单位，其作用是为了顺利进行选举，方便选民在一定区域内参加选举和统计选票，实现选举目的；同时，选区又是被选出的代表联系选民并履行其职责的基本活动区域。

我国选举法规定，“选民登记按选区进行”以及“代表名额分配到选区，按选区进行选举”，因此，选区划分是直接选举中一系列活动的前提，是选举开始前分配代表名额的关键环节。

选区划分虽然是一项治理技术层面的运作方式，但选区大小、地理位置等的不同划分，不仅关系到代表名额的确定与分配，还关系到选举活动能否顺利进行以及整场选举是否公平公正。

虽然选区划分一般会受到地理因素和行政区划的影响，但不能因此而破坏选举权的平等性原则。

选区划分时，应该保持在不同选区间每一代表所代表的人口数大致相当，避免出现选举权的严重失衡现象，这样不仅可以保护选举权的平等性，增强选民和候选人参加选举的积极性，而且有利于代表名额的合理分配。

对此，新修的选举法已经增加了相应规定，“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”，对于科学指导各地的选区划分，具有一定的积极意义。

但该规定显得比较笼统，难以有效阻止一些地方利用选区划分做文章，笔者认为，我国选区划分的完善措施应从以下几个方面加以改进。

（一）实行以行政区划为选区划分标准
我国选举法对选区划分是这样规定的：选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。

实践中在城市多以单位为选区划分的标准。

但以单位为选区划分的标准，存在很多弊端。

首先，从选民利益来讲，选民积极行使选举权的根本目的是为了实现和维护好自己的各种利益，现代社会下，单位选民与所属单位的利益联系已经由改革开放前的十分密切转变为比较疏淡，单位选民的利益已经主要转移到其居住区，因而选民往往更关心居住区的水、电、道路、卫生、环境等问题。

如果仍然按照以往的单位划分选区标准把他们划分到单位选区，那么，他们参加选举的根本目的就会被抹杀，他们的切身利益就难以得到有效的保护，他们参加选举的积极性就会受到打击，甚至会使他们弃选。

其次，在进行选举时，单位选民一般是由本单位组织投票活动，这样，单位负责人就可以凭借单位隶属关系等复杂的因素操控本单位的选举，如果某一单位有代表候选人名额，那么该单位的选民一般都会投本单位候选人的赞成票，难以做到自由投票。

“选举与单位挂钩，就掺杂了许多复杂的因素，如上下级关系等人际关系，无法使选民自由表达自己的真实意愿”。

［１］以单位为选区划分标准选出的代表，往往要么是本单位领导或者部门负责人，要么是本单位的劳动模范或者先进人物，且他们作为兼职代表，往往将本职工作置于代表工作之上，不利于代表职能的发挥。

再次，当选举真正具有竞争性时，以生产单位、事业单位和工作单位为选区划分的标准，会使候选人之间的竞争演变成单位之间的实力和人力之争。

其结果是，往往大单位会比小单位更具有优势，小单位的代表候选人难以当选，小单位的利益难以得到有效的维护，有损于选举的代表性和公平公正原则。

从世界范围来看，目前世界上很多国家采用的选区划分标准，都是以人口自然分布的地理位置或行政区划为标准。

参照这一做法，目前在我国应该取消单位选区划分标准，规定按照地域及居住状况来划分选区，且要注意保持选区范围的相对稳定性，防止因频繁的选区划分而影响选举的公平公正。

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（二）明确界定“大体相等”的浮动范围
我国选举法规定：“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”，由于“大体相等”的含义比较模糊，缺乏可操作性，使得在实际运作过程中为了照顾某些人当选，或者为了阻止某些人当选，某些人或选举委员会很容易在“大体相等”上做文章。

因而选举法应明确界定“大体相等”的浮动范围。

国际上也不乏这方面的先例，比如，俄罗斯选举法规定：根据各选区选民数大致相同的原则进行选区划分，代表人口数上下浮动在１０％一１５％之间。

［２］
三、改进代表候选人提名和介绍方式
　（一）改进候选人提名和确定方式
　提名候选人制度是选举最初的，也是最重要的阶段，提名制度上的不民主将会导致整个选举不民主。

在实践中，如果选举提名过程被操纵控制，选举的结果就会在很大程度上被控制了。

这是目前影响选举质量的一个重要问题。

所以，选举程序制度研究的一个非常重要问题是如何建立一个规范的、民主公正的提名制度。

建国以来，我国在候选人的提名环节上习惯于强调代表形式上的广泛性、先进性，忽略了代表应有的内在基本政治素质和参政议政能力，使得一些根本不符合代表职务要求，不具有参政议政能力的人被提名，另外也存在政党团体提名候选人所占比例过多的不合理现象。

为了减少和消除这种长期存在的不合理现象，法律应该明确规定严格限制政党、人民团体提名推荐候选人的比例，加大选民联名提名的比例，切实体现民主性和代表性。

对于存在操作性困难的“讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人”的正式代表候选人确定程序，在适用时应予以严格限制，只作为备用方式。

一般情况下要以比较客观公正且易于操作的预选制度作为确定代表候选人的首要方式。

为了彻底防止有些组织或者个人在提名环节上故意阻碍一些人参加竞选，充分保障选民的被选举权，在充满竞争的选举中，不仅要充分发挥法定的两种提名方式的作用，而且应当增加第三种方式，即允许有志者在取得法定数量选民联名支持后自愿报名参与初步候选，这些候选人与政党团体或者选民推荐的候选人应当具有同等的法律地位。

这样能够最大限度地满足公民的参政意愿，可以让有胆有识的公民“毛遂自荐”、脱颖而出；也可以避免“想当候选人者未被提名，被提名者不想当候选人”现象的发生，使候选人本人的意愿得到充分尊重。

另外，为了避免出现代表候选人不知道自己被选
为代表或不愿意担任代表却被选为代表的情况，在法律规定允许参选人报名制度的情况下，应取消目前我国长期实行的“另选他人”的选举方式。

　（二）改进候选人宣传介绍方式
在充满竞争的选举制度下，对候选人的宣传介绍应当变传统的被动消极为积极主动，努力拓宽选民对候选人的了解渠道，增加选民对候选人的了解机会，避免盲目被动选举。

为此，可以通过以下两种方式加以改进。

首先，选举委员会应当把自己的主要职责转到对法定选举程序的主持和秩序的维护监督等方面上来，为顺利进行选举活动提供良好的秩序保障，不应当承担宣传介绍代表候选人的义务，要把宣传介绍候选人的任务还给候选人本人和他们的支持者。

其次，支持并充分保障候选人和他们的支持者采取各种合法方式宣传介绍候选人。

“这是公民被选举权的重要内容和体现”，“被选举权是由一系列因素组成的，其中重要一点就是被选民或者代表了解的权利，公民只有在被选民或代表充分了解的基础上，才有可能当选。

相反，如果不允许公民为实现自己的被选举权而向选民介绍宣传自己的情况，那么他的被选举权就难以实现。

”［３］为此，笔者建议恢复我国　１９７９年《选举法》第３０条关于“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人”的合理规定，但可以同时要求“各种形式”必须是合法的或者无损于社会公共利益和他人利益。

取消现行《选举法》第３３条中关于“推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”的严格限制介绍范围和影响介绍效果的做法，取消“组织代表候选人与选民见面”须“根据选民的要求”的规定，增加规定“选举委员会要适时无条件地组织候选人与选民见面活动及候选人有权在法定期限内采取各种合法方式主动积极宣传介绍自己”的条款，以便从选举法律制度上扫除对候选人进行宣传介绍的障碍和限制，拓宽选举法和选民候选人活动的连接，为充分宣传代表候选人和实现选举目的提供完善的法律支持和保障。

【参考文献】
［１］周梅艳．试论我国直选制度中的选民登记程序［Ｊ］．人大研究，２００３（１１）．
［２］柳华．俄罗斯议员选举制度［Ｊ／ＯＬ］．中国选举与治理网・２００２－０８－１３．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｅｌｅｃｔｉｏｎｓ．ｏｒｇ／ＮｅｗｓＩｎｆｏ．ａｓｐ？ＮｅｗｓＩＤ＝５８５９８．
［３］王玉明．选举论［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，１９９２．
（责任编辑：刘丽）。