87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点
ppp模式和EPC模式比较及操作演示
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（也可由社会资本单独成立项目公司），由项目公司负责项目融资、部分设计、建设、运营，住建
局对项目公司进行监管，项目竣工后由实施主体进行竣工验收并确认。
由实施机构制定运营维护绩效考核标准，进入运营维护期后，对项目公司进行绩效考核，并将考核
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结果报至实施机构，实施机构根据绩效考核标准对项目公司的运营维护进行绩效考核，并将绩效考
行政管理。 ④ 依约授予特许经营许可。
政府方和社会资本方公平角度划分风险
项目模式（一）传统招投标模式垫资施工
（一）传统招投标模式
1、操作前提
➢ 项目招标前需要完成可研批复等前期要件.
➢ 项目所需资金根据施工合同约定列入财政预算；
2、传统招投标流程图：(如右)
(1)
3、操作风险
➢ 政策风险：违背关于严禁政府投资 项目使用带资承包方式进行建设的 通知建市20066号.政府需承担政 策风险.
➢ 引导社会资本参与开发区建设,探索多元化的开发区运营模 式.支持以各种所有制企业为主体,按照国家有关规定投资建 设、运营开发区,或者托管现有的开发区,享受开发区相关政 策.
➢ 基础设施建设要整体规划,配套电力、燃气、供热、供水、 通信、道路、消防、防汛、人防、治污等设施,并将为企业 服务的公共信息、技术、物流等服务平台和必要的社会事 业建设项目统一纳入整体规划.
选择社会资本阶段
① 指定项目实施机构。 ② 组织资格预审。 ③ 决定采购方式并依法选择社会
资本。 ④ 参与合同谈判、完善及审核。 ⑤ 将采购涉及的财政支出依法列
入预算（含财政中期规划）并 报同级人大审批。
项目实施阶段
① 依约履行采购义务。 ② 对项目实施进行监管、考核、
披露。 ③ 根据行政职权对项目实施进行
87号文详解(关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知)
近期财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称87号文），对政府购买服务进行了进一步规范，明确基础设施建设等工程不属于政府购买范围、需坚持先预算后购买服务、金融机构的审查必须合规等事项。
《通知》明确了政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。
《通知》表示，将以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出界定，指导地方政府依法合规开展政府购买服务工作：政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。
《通知》还要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付账款合同帮助融资平台公司等企业政府融资。
实际上，国务院和财政部之前就有系列文件对政府购买服务的内容、承接主体、实施程序等做了比较详细的规定（具体文件梳理见本文末），只是地方政府和金融机构在各种压力之下，利用打擦边球或者违规的“伪政府购买服务”变相融资，此次87号文是对原来部分规定的重申和细化。
之所以87号文影响如此巨大,核心在于当前太多的地方政府和金融机构在走这个擦边球,通过将部分本不属于购买服务范围的内容纳入购买服务,变相向金融机构融资。
这也过去几个月和金融机构交流过程中普遍最受关注的内容。
一、87号文是50号文补丁，实现政策全覆盖在国发43号文和新预算法实施以来，地方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债，并且这些债务的规模也不容小觑。
目前财政部也在逐步清理整顿这类行为。
5月3日财政部、发改委、“一行三会”以及司法部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），重申了地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。
87号文后对ppp的影响是利好还是利空投融资方式是怎样
87号文后对PPP的影响，是利好还是利空，投融资方式是怎样？继前一篇所写得87号文后，政府投融资该怎么做，提出了PPP 产业投资基金的模式解决政府基础设施建设资金不足的问题。
文章发布后，也有很多人对这一模式提出争议以及困惑，主要是以下几点：1、没有政府信用担保，金融机构不愿意把钱投资到政府主导的基础设施建设等公益性的项目上；2、前期的违规的购买服务、企业代建等历史遗留问题该怎么办？（个人观点：这个问题，可以先放一放，先解决新项目的融资的问题。
）3、政府购买服务和PPP里面的政府付费到底有什么区别？PPP的政府付费是否也违规？4、87号文对PPP的影响是怎样？投融资方式会有怎样的变化？结合对阿克苏地区某县的投融资情况的调研以及探讨，对PPP后面该如何做，做出一定的探讨。
一、87号文后为什么市场反响这么大归根结底，87号文是对过去合法合规文件的再次确认，也是对43号、50号、62号文等精确的再次认定。
反应大是因为，这个文发了后，对各方涉及的利益主题带来了负面的影响，对违法违规的个人的警醒而产生的内心恐慌而已。
实际上87号文所说的内容早就存在，只是在操作的过程中，偏离了方向，接二连三的发文，意味着这一次是真要整治了。
二、PPP与政府购买服务的本质的区别PPP本是三个P（Public，Private，Partnership），也即是政府和社会资本合作，共同用合同约定出资投资的合作义务。
国家，特别是国务院推出的PPP的目的：激活社会资本，特別是非公资本;降低财政支付，实现未来预算10%的支出;实现各种社会公益项目、基建项目(市政、环保、教育、交通等)快速成型——换句话说就是减少政府财政支付，利用市场手段，与社会资本合作，用市场赢利手段，推动国家建设。
PPP的付费模式也很明确：公益政府支付，差额补足，使用者付费三种模式。
另一方面政府购买服务是财政部的文件早已规定，无论是43号文、4号文、50号文及《预算法》等都己明确，政府购买服务是要先纳入预算，政府才能采购，也必须符合公共服务目录和清单，符合预算的时间限制等要素。
PPP重磅！87号文如雷，这个真不能做了
PPP重磅！87号文如雷，这个真不能做了6月1日，财政部发文《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），昨天还在储备土地专项债券的分析中提到地方政府融资政府购买服务模式的可能没落，没想到马上就见到财政部专门关于财政购买服务模式的发文了。
一、87号文的主要内容1.严格限定政府购买服务的范围—严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
—严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
—严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府服务范围。
2.严格规范政府购买服务预算管理—先有预算，后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹，不得因政府购买服务增加预算。
—政府购买服务信息及预算应及时向社会公开，提高透明度3.严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资—地方政府及部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债—不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资—不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资二、对商业银行等金融机构的意义发文内容也不少，实际就一句话：政府购买服务模式的融资，大家不能做了。
【深度】对政府付费类PPP做出规范的87号都有哪些明确内容与边界来源：财政部预算司近日，财政部印发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称《通知》）。
就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。
1.问：《通知》印发的背景是什么？《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，落实以事定费、费随事转，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，通过发挥市场机制作用交由具备条件的社会力量承担，推动政府职能转变，提高公共服务水平和效率，取得了良好成效。
ppp模式和EPC模式比较及操作演示ppt课件
理
承包的方式进行建设。
保证项目持续健康发展。政府付费列入财政预算，经
人大批复。
2
列入预算 需要纳入政府预算，若不纳入，形成政府 需要纳入预算，但根据《地方政府存量债务纳入预算
违规负债。
管理清理甄别办法》采用PPP模式，属于企业债务。
3 业主参与程度 政府投入大量人力物力开展前期征地、规 社会资本负责项目实施，政府负责项目实施监管。 划、可研、产业导入等业务，耗时较长。
➢ 垫资施工，项目建设期利息政府方 无出处。有增加地方政府债务嫌疑。 违背—国发〔2014〕43号文件。
➢ 土地出让金严格实行收支两条线， 支出时需要通过财政计提基金后， 支付土地整理成本。
选定招标代理机构
施工图设计
设计院
工程量清单
咨询机构
政府
授权
主管部门
完成可研等 前期手续 (2)
② 政府以土 地收益资 金返还
金融机构 律师、会计 师事务所 园区用户
政府
授权
支付费用
贷款/还本付息
服务 使用者 付费
绩效考核
项 目 合 同
SPV公司
绩效考核
X%
注册资 本金 Y%
实施机构
服务 招标
咨询公司
社会资本
政府制定出 资机构
土地整理
产业导入和产业 发展服务
拆迁补偿 九通一平
产业导入 产业发展
服务
服务
园区开发PPP政策
（国办发〔2017〕7号）文件《国务院办公厅关于促进开发 区改革和创新发展的若干意见》
《土地储备管理办法》国土资规〔2017〕17号 土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。
政府付费PPP模式实施政策及核心要点解析
政府付费PPP模式实施政策及核心要点解析文/交通运输部科学研究院 翁燕珍近来，社会各界对今后政府付费PPP 模式发展趋势提出了一些判断，认为政府付费PPP 模式发展放缓收紧已成为必然结果，甚至已终结。
然而，作为现代PPP 模式发展的起源地英国，大量PPP 项目为政府付费模式。
我国政府付费PPP 项目数量和投资规模分别占PPP 市场的五成和三成；交通运输PPP 市场中政府付费项目投资规模约占两成。
并且，政府付费PPP 模式已经成为实现交通运输一般公共财政资金保障的重要手段。
这种模式的规范稳步发展对普通公路、公共航道等无现金流交通基础设施项目具有重要意义。
那么，政府付费PPP 模式的政策背景和发展困境有哪些？政府支付义务和政府债务之间的联系和区别是什么？政府付费PPP 模式实施运用有几个核心？政府付费PPP 的政策背景和发展困境早在20世纪90年代，英国政府提出了以政府付费为基础的私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。
2014年下半年，我国国家层面正式推行PPP 模式，国务院及有关部委出台了一系列制度设计和支持政策。
2014年11月，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）首次提到“政府付费”概念，并将其定义为“政府直接付费购买公共产品和服务”。
随后，各地实施PPP 模式热情高涨，以“安徽省安庆市外环北路工程”为代表的政府付费PPP 项目不断推出，且保持了稳步增长态势。
2018年1月，明树数据（国内首家专注PPP 行业大数据的平台，定期发布相关数据分析报告）发布的《2017年中国PPP 发展年度》显示，截至2017年12月31日，纳入全国PPP 综合信息平台项目中政府付费项目数量和投资规模占比分别为35%和27%。
根据交通运输行业统计显示，截至2016年年底，政府付费交通PPP 项目数量和投资规模分别占全部交通运输PPP 项目的56.1%和16.8%。
财政部87号文及解读
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），依法依规对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。
在此基础上，此次财政部进一步印发《通知》，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
? ? ? ??印发《通知》是贯彻落实党中央、国务院有关精神的关键举措，着力解决当前地方政府以政府购买服务名义违法违规融资问题，有利于指导和督促地方把风险化解在源头，对防范和化解系统性风险具有重要意义。
? ? ? ??2.问：《通知》主要内容是什么？? ? ??《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等规定，明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。
? ? ? ??一是坚持政府购买服务改革的正确方向。
回归国务院推进政府购买服务的初衷，明确政府购买服务应当与事业单位改革相结合，坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。
? ? ? ??二是严格按照规定范围实施政府购买服务。
明确政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
? ? ? ??三是严格规范政府购买服务预算管理。
坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。
? ? ? ??四是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。
2017财政部87号文要点解读
2017财政部87号文要点解读
2017财政部87号文要点解读
财政部2107年6月1日发布财预2017年87号文，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资，提出一些地区违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限。下面是小编为大家整理的2017财政部87号文要点解读，欢迎参考,
2017财政部87号文要点解读要点:
点评:非常有针对性，这些领域也是政府购买服务变形走样的重灾区，可以说列出了负面清单。
2014年12月15日，财政部、民政部、国家工商总局以财综〔2014〕96号印发《政府购买服务管理办法(暂行)》。该暂行办
法规定了基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项、其他适宜由社会力量承担的服务事项应当纳入政府购买服务指导性目录。各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，并动态调整，纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。
严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
87号文下的PPP土地开发与项目用地分析
87号文下的PPP土地开发与项目用地分析财预〔2017〕87号文件强调“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。
单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。
如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
财预〔2017〕87号文件再次强调土地一级开发不允许使用政府购买服务，而财预〔2017〕62号文件又鼓励发行土地储备专项债券解决土地一级开发的融资问题。
因此，可以预见未来土地储备专项债券的发行将成为土地一级开发主要融资渠道。
本文从土地一级开发的收益模式、二级开发的PPP项目操作要点等方面进行了全面梳理，并结合操作此类项目的实务经验进行了简要解析。
一、PPP土地开发的政策问题（一）土地开发PPP模式运作的范围和条件PPP模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。
PPP模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共（益）性，二是运营。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。
单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。
如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
财预〔2017〕87号文解读
财预〔2017〕87号文解读今年5月28日年财政部发布的财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》列出政府购买服务负面清单，并限期整改。
一石激起千层浪。
一、什么样的项目可以走“政府购买服务”？（一）政府购买服务的法律规定1、中华人民共和国政府采购法第二条规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”从这个可以看出，政府购买服务是政府采购方式的一种，是和货物以及工程类严格区分开来的一种采购类别。
2、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》国办发〔2013〕96号规定“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。
教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”这里要注意一点，就是政府购买的是公共服务。
3、“关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知财综[2014]96号第二条本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
”这个进一步明确了购买的是政府自身需要的服务和向社会公众提供的服务。
4、2014年的财综96号文：第十四条除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：（一）基本公共服务。
公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。
【全面解读】财预2017506287号文
【全面解读】财预<2017>50、62、87号文作者简介：张盛族大连市城市建设投资集团有限公司基础设施事业部部长短短一个月，50号文一波影响还未平息，62、87号文一波又起，上至财政部门下到金融系统和城投类企业都产生了极大的震动和影响。
4月26日财政部等六部委联合发布财预50号文，就加强地方融资平台融资管理及规范PPP等事项作出了相关规定，62号文对规范土地储备专向债的规定随即出台。
时隔一天，最猛烈的87号文发布，就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。
那么三个文件到底分别讲点啥：结合之前出台关于规范地方债务的国发<2010>19号、财预<2012>463号、新<预算法>、国发<2014>43号、财预<2016>5号、国办<2016>88号、财办<2016>94号、财预<2016>175号等文件，可以看出近期发布的三个文件本质上更多的是对近三年来的政策从执行层面的强化和对被异化政策的一次纠偏。
核心在于全面堵住地方政府及其部门违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性，确保地方政府只能通过地方债形成政府债务。
一、先唠唠50号文此次六部委联合发文意在结合各自权限立体化、全方位的监管地方政府债务，防止债务风险和金融风险相互交叉感染。
此刻出台是在几轮摸底后对地方政府违法违规举债融资问题的一次反思和总结，内容主要针对融资平台和PPP等方式隐性举债的纠偏，而非否定模式本身，通过规范化使之达到当初设计制度的本意。
正如俗语道“经是好经，只是被某些和尚念歪了”。
近年来对政府官员考核指标转变了，不单纯考核GDP；雪花般文件的下发从政策上也基本建立了相对完善的体系，可为什么地方政府违法举债就屡禁不止？抛开投资拉动经济，实质上来讲还是日益增长的城镇化需求和地方财力不足之间的矛盾。
土地综合开发项目(CLDP)中的PPP模式应用
政府和社会资本合作模式（或称“政企合作模式”、“公私合营模式”、“PPP 模式”）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。
这一模式肇始于17世纪至19世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营，并在今天被广泛应用于基础设施和公共服务设施的建设和运营。
2014年9月23日，财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金(2014)76号），拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕；2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金(2014)113号）和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》；2014年12月2日，国家发改委也同步发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724号）。
2014年11月，汕头市政府向财政部上报其与中信集团合作推动的中信滨海新城项目为PPP示范项目。
该项目旨在通过政府采购方式，签署一系列政企合作协议，由企业进行项目的投资、建设和运营全流程操作，实现政府债务调控和政企多元化平等合作的双赢。
中信滨海新城项目以汕头市海湾隧道项目为合作重心，辐射开发土地规划面积168平方公里，预计总投资超500亿元，其以新型的PPP模式为核心领衔实施国家新型城镇化战略。
中伦作为该项目的法律顾问，在2011年至2013年期间，为该项目的政企合作模式的设计、合作协议的谈判和签署、建设工程等方面提供了全程法律服务。
基于这一项目经验、并在针对现行政企合作相关立法和政策进行研究的基础上，我们在国内首次提出了政企合作框架下的土地综合开发项目（Comprehensive Land Development Project, CLDP）模式，作为政企合作遵照PPP原则进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营模式的新探索。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件相继出台后，如何在土地一级开发领域内引入PPP操作模式成为了理论界的一个热点话题；在我们近期接触的若干实务项目中，一些地方政府和企业也正在尝试将原有的土地一级开发项目改造成为PPP项目。
1、PPP项目知识要点及政策分析
平稳过渡相关工作。
绩效评价
财政部门（PPP中心）
应组织有关部门对项
目产出、成本效益、
监管成效、可持续性、
PPP模式应用等进行绩
效评价，并按相关规
定公开评价结果。
评价结果作为政府开
展PPP管理工作决策参
考依据。
PART 06
行物有所值和财政承
受能力验证，通过验
证的，由项目实施机
构报政府审核；未通
过验证的，可在实施
方案调整后重新验证；
经重新验证仍不能通
过的，不再采用政府
和社会资本合作模式。
四大家：党委、政府、
人大、政协。
党委一“招手”，政府就
得“动手”，人大“举手”，
政协“拍手”（鼓掌）
项目准备阶段完成后，项目进入CPPPC的管理库；对于社会资本方来说，需要收集的资料包括：实施
发〔2019〕26号等政府文件的发布，意味着PPP项目在不断完
善的过程中。
2019年
2012年
20世纪80年代
2008年
1993年
探索阶段：在改革开放和发达国
家债务危机的背景下，由香港商
人引入。
方式：投资人发起、与政府谈判
确定。
案例：深圳沙角B电厂BOT项目
2017年
推广阶段：2004 年出台126 号文
移交-运营-移交
TOT
存量项目
运营、维护和用户服务
合同期内：社会资本/项目
公司；合同期后：政府
20—30年
改扩建-运营-移交
ROT
存量项目
改扩建、运营、维护和用
户服务
合同期内：社会资本/项目
公司；合同期后：政府
财政部87号文及解读
了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
印发《通知》是贯彻落实党中央、国务院有关精神的关键举措，着力解决当前地方政府以政府购买服务名义违法违规融资问题，有利于指导和督促地方把风险化解在源头，对防范和化解系统性风险具有重要意义。
2.问：《通知》主要内容是什么？《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等规定，明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。
一是坚持政府购买服务改革的正确方向。
回归国务院推进政府购买服务的初衷，明确政府购买服务应当与事业单位改革相结合，坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。
二是严格按照规定范围实施政府购买服务。
明确政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
三是严格规范政府购买服务预算管理。
坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。
四是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。
地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五是切实做好政府购买服务信息公开。
各地应当将年度预算中政府购买服务有关信息，按规定及时向社会公开。
购买主体依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。
化解债务87号文(3篇)
第1篇一、背景与意义近年来，我国地方政府债务规模不断膨胀，债务风险日益凸显。
为加强地方政府债务管理，防范化解财政金融风险，国务院于2014年10月出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“87号文”）。
87号文旨在规范地方政府债务管理，优化债务结构，加强债务风险防控，保障经济社会持续健康发展。
二、87号文的主要内容1. 明确地方政府债务范围87号文规定，地方政府债务包括一般债务和专项债务。
一般债务是指地方政府为满足一般公共预算资金需求而发行的债务；专项债务是指地方政府为支持特定领域、特定项目而发行的债务。
2. 规范地方政府债务发行管理87号文要求，地方政府债务发行应当遵循市场化、规范化的原则，严格按照法定程序进行。
同时，加强债务发行管理，严格限定债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应。
3. 建立债务风险防控机制87号文要求，地方政府要建立健全债务风险防控机制，加强对债务风险的监测、预警和应急处置。
具体措施包括：（1）建立健全债务风险评估体系，对债务风险进行分类、分级管理。
（2）加强债务风险监测，及时发现和纠正债务风险隐患。
（3）建立健全债务风险预警机制，对高风险地区、高风险项目进行重点监控。
（4）完善债务风险应急处置预案，确保在债务风险发生时能够迅速应对。
4. 加强地方政府债务管理监督87号文要求，加强对地方政府债务管理的监督，确保债务管理规范、透明。
具体措施包括：（1）建立债务管理信息系统，实现债务信息共享。
（2）强化债务管理责任追究，对违法违规行为严肃处理。
（3）加强对地方政府债务的审计监督，确保债务资金使用合规。
5. 优化债务结构，降低债务风险87号文要求，地方政府要优化债务结构，降低债务风险。
具体措施包括：（1）合理控制债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应。
（2）优化债务期限结构，降低期限错配风险。
（3）拓宽债务融资渠道，降低对银行贷款的依赖。
三、87号文的实施与成效自87号文实施以来，我国地方政府债务管理取得了显著成效：1. 地方政府债务规模得到有效控制，债务风险总体稳定。
论50号、87号文后建筑施工企业的机遇与挑战
子业与科技论血2019年第18卷第4期论50号、87号文后建筑施工企业的机遇与挑战□周珈聿【内容摘要】2017年以来对地方政府债务管理频频“亮剑”，短短三个月内财政部等六部委联合发布财预50号文和87号文，对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。
在政策的密集出台下，很多地方政府感到无所适从,很多金融机构也持观望态度，社会资本合作方更是忧心忡忡。
建筑施工企业作为建筑行业的中坚力量，更是受影响颇深，现就50号、87号丈的出台进行解读，探索企业未来面临的机遇与挑战。
【关键词】PPP模式；建筑施工企业；地方债务；融资平台【作者简介】周珈聿（1992.3-）,女，贵州贵阳人;贵州财经大学会计学院硕士研究生；研究方向：公司理财—、50号文、87号文解读（一）规范融资平台。
50号文重申，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期岀让收入作为融资平台偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”、“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。
强调切断与地方融资平台公司以往的隐性担保关系，并给出时间节点要求:在2017年7月31日之前将不规范的融资担保行为进行清理和整改。
（二）规范PPP合作行为。
众所周知，PPP就是政府与社会资本合作的一种模式，核心是“借”。
但在实操中，PPP—开始就异化成新的融资工具，丢掉了初心。
50号文也对政府出资的各类型产业基金做了规范，包括不回购社会资本的本金、不保障社会资本的资本金损失和最低收益率、不对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。
由此可以推断，未来的政策鼓励方向仍是撬动社会资本参与。
87号文是50号文的一个延伸，在业内引起了比较大的反应，准确理解与把握50号、87号文要求，明白政府购买服务不同于政府付费。
87号文解读及问答
87号文解读及问答87号文解读及问答:对平台公司和现有参不PPP企业有何影响？50号文、87号文连击，大家对政府购买服务的内涵和法律边界的界定十分关心，固收市场最关注的平台企业运作融资是否会受到影响,现行的框架之下当前和未来存续的项目以及政府、平台企业和金融机构主体近些年合作关系是否会出现变化,政府购买服务与PPP之间有什么关系,以下为PPP资深行业与家、锦天城律师亊务所合伙人刘飞大律师对87号文进行癿权威解读。
? 与家解读:如何看待87号文 ?87号文定性87号文在业内引起了比较大癿反响,在解读乀前,我想先开宗明丿地对这个文件进行一个总体癿评价。
说到这个文件,大家要首先讣识到癿是,文件里面幵没有新癿东西,也就是说这个文件里面所有癿觃定都是重复旧有文件,戒者是重复、戒者是阐明、戒者是强调、戒者是深化,而不是提出了一些新癿东西,所以它幵不是一个颠覆性的或者创设性的文件,而是以明确相关部委的管理态度以及将来的管理思路为目的的文件。
这是我希望大家首先要有癿讣识。
这个文件癿名字是《财政部关二坚决制止地方以政府贩买朋务名丿违法违觃融资癿通知》,根据我癿了解,这个文件当中癿相关内容可以作为财预[2017]50号文《关二进一步觃范地方政府丼债融资行为癿通知》一文癿延伸。
这个文件癿主要目癿是制止地方政府以政府贩买朋务癿名丿违法违觃丼债。
相信比较多癿地方政府都有这举做,乀前两三年这种情况非常普遍,不少金融机构都以这种形式给地方政府融资,包括投资人以这种形式给政府投资,所以财政部讣识到了这种情况癿严重性,然后収了这样一个文件。
这个文件其实已经酝酿很丽了,而不是突収癿。
87号文全文解读第一条强调了坚持政府贩买朋务改革癿正确方向,其中有一句是比较重要癿,就是政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。
第二条说到了严格挄照觃定范围实施政府贩买朋务,里面明确说了政府朋务内容应当严格限制在属二政府职责范围、适合采叏市场化方式提供癿基本公共朋务项目。
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87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点一、PPP土地开发的政策问题（一）土地开发PPP模式运作的范围和条件PPP模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。
PPP模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共（益）性，二是运营。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。
单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。
如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
项目用地是PPP项目建设和运营的基本要素。
土地一级开发是否捆入项目以PPP模式运作的判断依据是：土地一级开发成本是否入PPP项目总投资。
据此，一般有几种情况：第一，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发（征地、拆迁、前期基础建设等），将熟地直接打包入PPP项目。
相关开发成本由政府投入，不计入PPP项目总投资。
第二，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发，但相关开发成本计入项目总投资。
第三，生地直接打包入PPP项目，社会资本方按合同要求承担土地一级开发的施工任务，相关开发成本计入项目总投资。
显然，后两种都属于将土地一级开发纳入PPP项目运作模式中，在实践中也非常普遍。
第一种则更为规范，只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。
土地二级开发必须与公共内容结合起来，才具备PPP模式运作的条件，如：产业园区开发、产业小镇、养老综合开发（小镇）、文旅小镇、科技小镇、体育小镇，等各种各样的综合开发和特色小镇。
由于项目原本定位的公益性质，项目的收益不能覆盖成本，因此可以（根据规定）以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中，通过土地相关收益对项目进行补贴，形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。
（二） PPP土地一级开发的政策可行性存疑，但实践普遍关于土地一级开发是否适宜打包入PPP项目中，现有的政策法规解释比较混乱。
例如，财金[2016]91文指出，PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
但国土资发[2007]277、国土资发[2012]162以及财综[2016]4则指出，土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担，但前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。
总之，关于PPP土地一级开发的政策解释比较混乱，各家理解也不同。
在实践中，一般含有少量土地一级开发的项目，会将其打包入PPP项目中，含大规模土地一级开发的园区或小镇也会将土地一级开发纳入PPP模式中。
类似华夏幸福、万达等各大上市公司及央企在运行园区和特色小镇项目时，普遍把土地一级开发打包入项目中，实现土地一、二级联动开发。
（三）87号文禁止土地一级开发的政府采购服务模式87号文严禁将土地一级开发作为政府采购服务的方式运作。
虽然PPP模式也包含政府付费类，但PPP与政府采购服务是两种不同的投融资模式。
首先，政府采购服务没有经过物有所值评价、财政承受能力论证和严格的实施方案审定，难以保证项目的运营性和风险合理配置。
其次，政府采购服务要求是三年以内（政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排），而PPP项目要求是十年以上；再次，所有PPP项目的政府付费受到10%的公共预算支出的限制，而政府购买服务则不受此限制。
总之，87号文针对的是此前许多土地一级开发以政府购买服务的方式，直接由平台公司或其它公司承担的运作模式。
87号文并没有针对含有土地一级开发的PPP项目。
（四）土地一级开发的收益模式：来自土地收入，但不得挂钩单纯的土地一级开发是不适用于PPP模式的，因为土地一级开发不涉及运营。
但是土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，打包入项目是符合PPP模式应有之义的。
土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，但不得挂钩。
第一，一系列国土和财政的相关法规都严格限定了土地财政收支两条线的原则，也即土地相关收入只能进入国库。
第二，PPP付费模式中的政府付费和缺口补助，都可以以财政列支，既包括一般预算，也包括政府基金预算（土地）。
简而言之，土地出让收入必须进国库列入收入预算，然后再通过支出预算从国库转出来。
针对现有部分园区开发类PPP项目对土地收支两条线的模糊化处理、甚至违规操作，一系列规范文件都要求把项目收益来源与土地分隔开。
例如，财综（2016）4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得已项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
财金[2016]91号文指出：“PPP项目主体或其他社会资本……不得变相取得土地收益”、“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。
实践中，PPP付费来自政府基金预算比例也较低。
政府基金支出预算中的支出科目中征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等科目都是可以用来偿还开发成本。
但实际上，由于时间不匹配（土地开发的周期一般为2~3年，PPP模式的付费周期则至少10年），以及地方政府意愿，政府基金支出预算土地支出主要用于作为新一轮的土地储备或者其它，PPP付费来源主要还是来自一般预算支出。
并且近年来，预算调整也不断提高了政府基金预算调入一般预算的比例。
（五）二级土地开发：“两招并一招”根据我国土地法规，PPP项目用地可以通过无偿方式和有偿方式取得。
无偿方式主要是指划拨，有偿方式主要是指出让、租赁和国有土地使用权作价出资入股，其中出让方式有包括招、拍、挂和协议出让。
PPP的社会资本采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购；土地出让则必须按照《土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定进行。
因此，依法采购的PPP项目社会资本方有可能摘不到项目包含用地。
这种情况一般有两种解决方式：第一，社会资本方可在PPP合同中约定不能成功摘地的补偿措施或替代解决方案。
第二，采取“两招并一招”的操作模式。
“两招并一招”即以公开招标的方式，将采购社会资本与土地出让的招标同步进行。
财金〔2016〕91号、发改投资〔2016〕2231号、国土资厅发〔2016〕38号都为“两招并一招”提供了依据。
如财金〔2016〕91号）规定：“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。
”另外，“两招并一招”原则上只限于PPP项目用地，PPP项目包外的宗地不在此列。
（六）涉及土地二级开发的PPP项目操作要点一般涉及建设内容的PPP项目，如果社会资本方自己可以承建项目建设内容的，可以通过公共招标的采购方式，把社会资本方与建设施工承包方同步选定。
涉及二级土地开发的PPP项目，由于土地二级出让必须走招、拍、挂的方式进行，根据相关法规，也可以通过公共招标的采购方式，把社会资本方与二级土地用地者同步选定。
在具体操作上主要有几点注意：第一，在PPP项目立项和规划阶段，考虑到要把经营性用地打包入PPP项目。
因此，用地规划、与PPP项目捆绑都必须得到国土部门的确认并完成手续，例如：列入年度供地计划，规划、用地预审等。
第二，项目立项之后，国土部门与原项目业主组成联合实施机构。
在采购咨询机构进入后编制PPP项目的实施方案之时，要对项目的公益性、运营性、风险、财务测算、缺口补贴等相关问题进行严格的评估。
尤其是二级土地开发模式、产业导入及项目盈利模式及风险，是评估的重要环节。
第三，社会资本招标与土地招标同步进行。
社会资本公共招标要一般要通过资格预审、招标公告等程序；土地招标也要进行工作方案制定、招标文件编制、公告等程序。
至于以谁为主，可能通过政府协调。
第四，招标结束之后，中标社会资本方不仅与实施机构签订PPP合同，还要与国土部门签订土地出让合同，并在规定的时间内缴足土地出让金。
第五，PPP项目进行时，涉及土地用地变更、抵押担保等事项，应获得联合实施机构的同意。
二、操作要点（一）单纯的土地一级开发PPP不可行，应赋予项目运营性。
可以考虑包装成为产业（工业）园区或者特色小镇PPP项目，赋予项目好的概念和规划，既符合公共性，又能获得收益。
把一级开发纳入PPP项目总投资，并把相关建设施工任务通过公开招标方式交给社会资本方。
这种涉及土地一级开发的园区PPP项目，虽然法规上存疑，但当前普遍都是这样运作的。
（二）PPP项目合作期至少是10年。
（三）项目收益来源可以是土地出让金，但不能形式上挂钩。
土地收支两条线是铁则，土地出让金必须先进入国库，再以基金预算（或者调入一般预算）支出的形式对项目进行补助。
（四）必须要求政府把项目的缺口补助纳入财政预算（包括一般预算或基金预算）。
金融机构融资时，会强制要求缺口补助必须纳入财政预算，并且会要求PPP项目入库。
（五）为了减少政府财政补助支出，可以增加二级土地供地额度。
（六）考虑土地出让金周期（两三年）与PPP项目回款的期限（10年）匹配问题，可以将土地滚动开发。
（七）可以引入央企，组成联合体社会资本方。
联合体协议就施工比例、融资条款等达成一致。
（八）二级土地联动不存在法规障碍，可以实行“两招并一招”。