碳税政策的双重政策属性及其影响以北欧国家为例

碳税政策的双重政策属性及其影响以北欧国家为例摘要碳税既是一种控制温室气体排放的政策，也是一种财税政策，其设计需同时满足国家财政和控制温室气体排放两方面的政策要求。

因此在碳税政策设计过程中，需同时考虑并协调碳税政策对增加国家财政收入和控制温室气体排放的作用，具体的协调方式将对碳税政策的框架设计和政策效果产生显著影响。

本文重点梳理了北欧各国碳税的演变历程，分析了北欧碳税政策的特点及其形成原因，并总结分析了在政策实践中碳税的不同表现形式。

北欧国家的碳税政策是世界上最早的碳税实践，在其政策实践过程中表现出了相似的阶段性特征，各国碳税政策设计的主要目的均由早期的国家财政需要逐步转为控制温室气体排放以及与其它控制温室气体排放政策相衔接。

而在每一个阶段中，受相似的政治需求影响，北欧各国的碳税政策设计均表现出一些明显的共性特点，形成了特定的表现形式。

北欧国家碳税政策的演变说明，在碳税政策设计中往往难以充分兼顾财税目的和控制温室气体排放目的，从而更多地受到某一类需求的影响，并在不同政策目标驱动下表现出不同的特点。

因此，在碳税政策设计时，应首先明确碳税政策所要解决的主要问题，并统一政府各部门对碳税作用的认识，以保证碳税政策可以更有针对性，避免其它政治需求对碳税解决主要矛盾的政策效果产生干扰。

北欧国家碳税政策的演变对于我国以及考虑采用碳税政策控制温室气体排放的国家具有重要的启示意义。

关键词北欧；碳税；财税政策；控制温室气体排放中图分类号F205；X24文献标识码A文章编号1002-2104（2015）10-0023-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.004 碳税一般指对化石燃料依据其碳含量征收的消费税，是通过调控能源价格间接管控温室气体排放的一类重要政策工具。

事实上，所有针对能源产品征税的税种都具有调控能源价格从而影响能源消费并间接影响温室气体排放的作用。

可以认为所有的能源税都属于广义的碳税，但只有以化石燃料碳含量为计税依据的能源税才是严格意义上的碳税，两者的区别体现为税率水平的设定方式不同。

碳税既是一种控制温室气体排放的政策，也是一种财税政策，其政策设计因而受到财税政策和控制温室气体排放政策两方面需求的影响，体现出双重政策属性。

芬兰、丹麦、瑞典和挪威等北欧国家自上个世纪九十年代开始实施碳税，是世界上最早实施碳税的国家。

这些国家最初实施碳税政策的主要目的并不是控制温室气体排放，但随着对气候变化问题的重视，其碳税政策设计越来越多地体现出控制温室气体排放的目的，其调整历程充分体现了双重政策属性对碳税政策的影响，是研究碳税政策的良好案例。

目前，国内对北欧国家实施的碳税政策进行了一定研究，但相关研究主要关注的是北欧国家碳税政策的具体设计或简单基于碳税政策的某一类政策属性[1-5]，并未对北欧国家碳税政策的设计意图和政策调整的深层次原因予以充分关注，忽视了碳税双重政策属性对其设计的影响。

本文旨在通过梳理北欧国家碳税政策的设计演变，说明碳税政策设计如何受到财税政策和控制温室气体排放两方面需求的影响。

碳税政策设计往往只能更多地体现出某一类政策属性，难以实现对两类政策属性的兼容。

因此在设计碳税时，应首先明确碳税政策所针对的主要问题，保证碳税政策通过适当的形式解决主要矛盾，避免另一方面的需求对碳税政策解决主要矛盾政策效果的干扰。

1北欧国家碳税政策的总体情况北欧国家自上个世纪九十年代开始征收碳税，是世界上第一批征收碳税的国家，远早于其他国家的碳税实践。

北欧国家曾多次进行了碳税的税制改革，对碳税政策进行了大幅度的调整与完善，具体表现则为对碳税政策框架、管控范围、税率水平、相关减免规则与灵活机制的大幅修改。

政策调整的主要原因包括制度设计理念变化或制度不合理、整体税制改革需要和欧盟层面减排政策要求三类原因。

总体来看，北欧国家碳税政策的转型是一个长期且缓慢的过程。

但从时间维度看，北欧国家实施的碳税政策具有明显的阶段性特征。

北欧国家最初实施碳税的目的并不是为了控制温室气体排放，而是将实施碳税作为国家整体环境税改革中的重要环节，通过增设碳税，为降低居民的个人所得税和其它相关劳动税收提供政策操作空间，最终达到将税负由劳动力转向环境保护、税制绿化的目的[6]。

事实上，在随后十余年北欧国家的若干次财税政策改革中，实现税负转移始终是影响碳税政策设计最重要的因素。

在这个阶段中北欧国家的碳税政策始终未显著表现出控制温室气体排放政策的政策属性，其政策设计始终与北欧国家税制改革密切相关，更多地体现出了财税政策属性[7-8]。

北欧国家2005年同时实施碳排放权交易政策标志着北欧碳税转入第二阶段。

在这一年中，芬兰、丹麦和瑞典直接加入了欧盟排放权交易计划（EU Emission Trading Scheme，EU ETS），而挪威于2005年首先进行了本国的碳排放权交易实践，后于2008年才以EEAEFTA国家的身份加入了EU ETS[9]。

由于碳税和碳交易政策都是使排放者对其温室气体排放负担外部性成本的政策制度，因此碳排放权交易政策的实施对北欧国家碳税政策制度产生了一定的冲击，北欧国家主动或被迫对碳税政策进行了调整，并对碳税和能源税政策进行了界定，使得碳税与碳排放权交易政策得以共同服务于北欧国家控制温室气体排放的目的，产生了较好的协同作用。

事实上，加入EU ETS后，与EU ETS的衔接逐步成为了影响北欧国家碳税政策设计的最重要原因，这体现出了北欧国家对碳税政策定位的改变，更多考虑碳税控制温室气体排放的作用。

加入EU ETS后，碳税政策控制温室气体排放的政策效果将取决于两类政策的共同影响，因此北欧国家碳税税率水平设计受到了EU ETS设计的重要影响，表现为间接地与控制温室气体排放的需要挂钩。

需要说明的是，由于碳税政策是北欧国家税制改革的直接产物，因此碳税政策始终是北欧国家弥补财政亏空的保障，碳税税收仍然作为国家财政收入的一部分统一管理。

在EU ETS进入第二阶段后，瑞典政府通过对能源消费税和碳税税率的调整，于2008年、2011年和2013年分阶段免除了纳入EU ETS的工业生产设施的碳税纳税义务，具体情况如表1所示[20，22-23]。

此外，在2011年的政策调整中，瑞典政府还将能源税超额退税制度的门槛提高为销售额的1.2%[22]，降低了对能源密集型企业的保护力度。

2014年瑞典碳税税率水平为SKR 1 076/CO2e，与2008年政策调整前税率水平大致相当[16]。

2.4挪威挪威自1991年开始实施碳税，其管控对象为液态燃油和离岸石油业所使用的原油和天然气，管控范围包括家庭、陆上交通和部分工业（纸浆和造纸、养鱼业等）等多个领域[24]。

自1999年起，挪威将国内航空和航运领域纳入碳税管控范围，但未对管控的化石能源品种进行调整。

直到2010年才将上述各领域中使用的天然气和液化石油气纳入碳税管控[25]。

挪威碳税的税率水平设计与其它北欧国家有所不同，表现为单位碳排放所对应的碳税税率水平依不同行业和能源品种不同。

1994年挪威碳税的平均税率水平约为NOK230/tCO2e，其浮动范围为NOK 110-350/tCO2e[24]，该税率水平在2008年之前基本保持了稳定。

挪威碳税的减免机制仅适用于因政府扩大碳税管控范围和管控对象而新增纳税产品，而且减免力度随时间逐步降低[25]。

由于挪威国家电力生产的97%来自水力发电，而挪威工业企业的生产能源消费中电力消费超过半数，因而碳税对挪威工业领域管控的实际效果并不明显。

为此，挪威政府实施与部分重点工业行业签署行业自愿减排协议是政策，以代替碳税对相关工业领域的排放进行管控[26-27]。

挪威在2005年就建立了挪威碳市场（NO ETS）。

为了保证控制温室气体排放政策体系的协调，挪威政府规定已经纳入碳税政策管控或签署自愿减排协议的企业不必加入NO ETS[28]。

2008年挪威加入EU ETS并终止NO ETS，由于符合纳入标准的排放设施应被强制纳入EU ETS，因此挪威政府对碳税与碳交易政策的协调方式进行了调整，调整后除离岸石油业外，其他所有被强制纳入EU ETS的设施不必再缴纳碳税[28]。

特别值得一提的是，由于离岸石油业是挪威经济的重要支柱产业，也是最大的温室气体排放源，挪威政府认为单纯依靠EU ETS无法达到足够的管控效果，因此将其同时纳入了碳税和EU ETS进行管控，但挪威政府下调了离岸石油业适用的碳税税率水平以保证调整后的碳税税率与EU ETS下排放配额价格之和等于原碳税税率水平，即挪威对离岸石油业的管控强度在加入EU ETS前后保持了一致[27]。

由于碳税和碳交易政策纳入范围产生的变化，2009年挪威政府与工业行业协会重新签订了自愿减排协议，并对没有纳入EU ETS的工业企业采取了排放总量的限制措施。

但此类措施仅持续到2013年便被取消，这是因为EU ETS进入第三阶段后，碳交易政策的管控范围进一步扩大并纳入了挪威全部工业排放源[25]。

2014年挪威政府为应对EU ETS下排放配额价格下跌而将碳税的参考税率从约NOK 100/tCO2e大幅提高至NOK 330/tCO2e，调整后挪威各行业所适用的碳税税率在NOK25-419/tCO2e之间，其中NOK 25/tCO2e仅用于满足欧盟能源税指令的要求，而NOK 419/tCO2e仅适用于离岸石油业，以引导离岸石油业使用来自陆地的清洁能源[25]。

3北欧国家碳税政策的特点及其形成原因虽然北欧各国碳税的具体实现方式具有一定差异，但各国的碳税政策设计表现出了一些相似的特点，主要包括以下几个方面。

3.1碳税政策设计与能源税政策联系紧密碳税是对二氧化碳（或温室气体）排放征税的政策机制，是一种内部化温室气体排放外部性的有效手段。

但事实上，出于实际可操作性和与财税体系相协调的考虑，碳税政策往往被设计为一类针对化石能源消费征税的消费税，只用于管控能源消费温室气体排放。

因此碳税政策在很多情况下就是一种能源税，其政策设计应满足国家能源财税政策体系的要求。

北欧国家的碳税政策就采取了这种设计方式，因此碳税的政策框架与征缴方式与能源消费税完全一致，即采取了主要在能源产品生命周期的上游征税、仅在下游体现特殊政治考虑的传统方式。

特别是，由于北欧国家最初实施碳税的主要政策目的并非控制温室气体排放，因此在这个阶段中碳税政策设计主要取决于能源财税政策体系的整体设计，表现为碳税与其它能源消费税政策同步调整，相互关联，而许多减免机制也是基于总体能源税负考虑而设计，并未体现出碳税的独特性。

这使得在部分北欧国家的政策设计中，碳税与其它能源消费税的区分并不明显，如丹麦曾在碳税税目下开征电力税，芬兰碳税曾长期作为能源消费税的条款存在。