勘察设计市场的现状分析及对策

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中国勘察设计协会工程勘察与岩土分会市场管理工作部在2002年对全国部分勘察设计单位进行了市场调查，同时上海市勘察设计协会亦对全市甲、乙级及部分丙级共184家勘察设计单位作了一定的市场调查，从两次调查来看，进一步规范勘察设计市场，健全一个"统一、开放、竞争、有序"的勘察设计市场体系，已成为勘察设计企业的迫切愿望。

一、勘察设计市场问题严重


建设部汪光焘部长曾指出"目前建筑市场上存在有问题依然很多，规避招标，假招标，招标中的舞弊，合同欺诈等问题仍然相当严重，以及勘察设计等各个环节的形形式式转包，违反法定建设程序，忽视工程质量，中介市场混乱等"。从对勘察设计市场的调查分析来看，主要有如下问题：

1、新的勘察设计收费标准难以执行，压价竞争非常突出。

2、勘察设计企业竞争力不强。

主要表现在体制、机制、经营模式、服务功能、管理水平和技术质量等方面。从2002年统计年报来看，全国各类勘察设计企业共11495家，其中国有企业7212家占62.7%，这种产权结构与国外普遍采取的私有的或股份合作制有较大差异。在经营模式上，绝大多数勘设单位还是大而全、小而全的综合院等，专业院所寥寥无几。在服务功能上大多还是局限在勘察设计这个主业上，与国外公司从前期策划、可行性研究、招投标代理、造价咨询到设计监理以及后期服务，可提供全过程、全方位的项目管理服务有很大差距。在管理水平上，以2002年为例，全国勘察设计企业共完成营业收入931亿元，人均收入12.23万元，行业利润仅64.14亿元。 在勘察行业中，从业人员的组成结构和素质令人堪忧，尤其是技术工人后继乏人。

3、招投标问题五花八门。

上海市建委科技委工程经济委员会在调研中归纳为8大问题：采用规避手法逃避法定招标程序；虚假招标，在招标前内定中标单位；恶性定价，肢解工程；恶意竞标，中标后背信弃义；假评标，业主与参与评标专家事先约定，实际仍由业主指定单位中标；弄虚作假，招标文件送招标办审核后，另外发放“招标补充文件”，而补充要求则是选择中标单位的重要条件；代理机构缺乏独立性，权威性和公正性；政府管理部门的“有所为”和“有所不为”。

4、业主市场行为得不到有效管理。

尽管近年来大力抓建筑市场整顿，但更多的是抓勘察设计施工企业，而抓业主比较少，如果不加大对业主的管理，规范市场也将是一句空话。

5、信用

缺失。

主要表现在：招投标暗箱操作，建设单位拖欠勘察设计单位工程款，阴阳合同，行政执法中表率作用欠缺，工程监理狸猫换太子，工程咨询有奶便是娘等。

6、有法不依。

据建设部不完全统计，2002年全国27个省、自治区、直辖市共查出有各类违法违规问题的工程项目7532个。主要问题是：不执行法定建设程序；规避招标；拖欠工程款；违法转包、分包和挂靠；地方保护市场分割；不执行强制性标准等。令人深思的是，上述问题我国相关法律法规中都有比较明确的规定。这就要求我们在全国范围内加快建立健全行政监督检查制度,建立执法人员资格认证制度等有效的行政执行监督制约机制。

二、建设市场商机无限

市场无市就无从规范，有市才要规范，市场越兴，规范市场就越重要。从目前全国建设市场发展态势来看，一个新的建设高峰期已经到来。

1、北京2008年奥运会，总投资16.5亿美元，50项重大工程总投资1228.5亿元，2003年重点工程60项，固定资产投资规模2000亿元。从2002年到2007年300家星级宾馆都要装修改造，房地产每年开工面积达5000万M2，其中住宅面积每年开工3000万M2，2003年各类房屋开复工面积将突破1亿平方米。据悉至2006年，北京市还将划出75万M2土地，投资76亿元，建造十大标志建筑，未来5年北京累计投资将达8500亿元。

2、上海2010年世博会，直接投资超过30亿美元，而由此带动的交通、商业、通讯、旧区改造等延伸领域的投资将是其5-10倍，也就是150亿至300亿美元。2003年上海固定资产投资2500亿元，仅重大工程投资就超过500亿，日均投入约1.4亿元。另外，上海投入的基础设施费用今后5年拟达到500亿元，仅“十五期间”上海固定资产规模就将达到1万亿元。

3、全国各地城市建设方兴未艾。重庆新区开发投入每年高达2000亿元；广州市区东移；深圳300亿改造海空港；杭州市区扩大；天津海河开发；长春申办2007年亚洲冬运会成功；南京2005年十运会；海南大手笔推进基础设施等。全国建设116个工程项目，预计总投资达646亿元。

4、西部大开发。国务院开发办在16大期间的新闻发布会上提出了开发西部的六大重点，基础设施项目，环保工程等都已列入重中之重，国家级重点工程青藏铁路，西气东输，西电东送及一大批高速公路的建设等千亿工程正在建设中。

5、未来10年是我国住宅建设的高峰期，十五期间将达57亿M2，到2005年我国城市人均住宅面积将达到22M2。

6、城市化推进。美国著名经济学家，诺贝尔奖金获得者斯蒂格利茨在世界银行一次会议上讲：21世纪影响人类进程最主要的有两件大

事：一是中国的城市化，二是新技术革命。我国城市化率到2020年要达50%。

7、随着我国入世后一些保护性措施逐步取消，外资纷纷涌入。据最近一份统计数字表明，我国吸收涉外直接投资达500亿美元。

8、党的16大提出2020年实现全面小康目标，2000年底，我国人均GDP800美元，达到总体小康，到2020年GDP要达到3000美元，才能达到全面小康，据有关方面透露，2003年全社会投资达到50900亿元，比2002年增长16%。

三、规范市场迫在眉睫

加入WTO以后，对勘察设计行业，我国承诺主要是三个允许：允许设立合营企业，允许外资拥有多数股权，允许入世后5年内设立外商独资勘察设计企业。在这样一种大背景下，必须找到我们的差距，认识其深刻的原因，从而寻找对策。

从市场管理方面来看，我们仍然存在着许多与WTO规则不相适应的地方。在政府管理方面：法律法规不健全，政府部门之间职能界定不清晰，多头管理，信息化程度低等问题，同WTO要求透明度原则有一定差距；在市场监督方面：存在过多的资格许可、审批程序、市场进入限制等问题，同WTO要求的减少壁垒，自由竞争的原则相违背；一些地区和部门存在的地方保护和行业保护的问题，同WTO要求的非岐视原则，公平性原则相违背。

从市场法规方面来看，虽然有了《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》三大法律支柱，也有了《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》以及大量部门地方规章作为配套法规，但这些同高层经济发展要求的法规体系仍有相当大的差距，主要表现在：法规体系规范内容不健全；一些处罚条款不尽合理，处罚不力；工程建设中强制性和推荐性标准规范，在制定、实施及修改方面透明度差，范围过宽，数量过多，标准滞后等等。

从市场竞争方面来看：外国勘察设计企业一般都具有如下竞争优势：技术力量；管理水平；融资能力，凭借这些优势，外商投资企业经营范围将主要在工程规模大，技术水平高的工程项目，而这将是我国大型勘察设计企业的竞争对手，再加上外商投资企业人才方面"就地取材"，高待遇和灵活的用人机制将吸引一批高素质的人才，这对我国勘察设计企业特别是大型企业更是严峻的挑战。

规范勘察设计市场秩序是一项艰巨的社会系统工程，虽经多年努力，也不断取得阶段性的成果，但市场混乱并没有从根本上得到解决，我们应该进一步认识其深层次的原因：

首先从市场经济本身来看，市场经济主体动机在于逐利而不是无私奉献，造成其行为模式的复杂化，这是市场秩序混乱的内在原因。人

们既可以通过辛勤劳动和诚实经营来获取利益，也有可能通过损坏别人的办法，如欺诈来获取利益，只要他确信这种行为不会受到足够严厉惩罚，只要你不加强管理，再加上惩罚力度不够，这种混乱的市场秩序就不可避免。

其次从我国现实情况来看，市场发育水平还比较低，市场主体、市场行为、市场机制等还很不成熟，其突出表现是当前阶段政府功能紊乱，这是当前市场秩序混乱的深层原因。

在计划经济时代，政府一直充当"全能"的角色，承担了全部的经济职能，在转向市场经济以后，政府的经济职能并没有完全取消，而是大量保留混迹于市场之中，由于政府承担了经济职能，这就从客观上使政府失去或部份失去中立的立场，在市场上人为制造出亲疏远近关系，破坏了市场公平原则。如政企不分，政府在制定法律、法规时必然会向与其有着密切关系的企业倾斜，由此带来行业龚断和不公平竞争。由于存在利益关系，政府在执行市场监管时难以做到公开和公平，影响其执法的严肃性和权威性。又由于政府仍然在很大程度上控制了配置经济资源的权力，诱发政府官员在行使权力时产生寻租行为、腐败行为。

此外，诚信体系的缺失，制度不尽完善，惩罚力度不够，业主行为不规范等等，也是造成市场秩序混乱的原因。市场秩序混乱状况如果不能尽快找出对策得到及时制止，那么市场机制就不是"优胜劣汰"而是"劣胜优汰"，就不是"资源优化配置"而是"劣化配置"，这应引起我们高度重视，并尽快找出进一步规范市场的对策。
规范勘察设计市场，从总体上来看，必须遵循法制、诚信、公平竞争的原则，围绕三大主体，突出三个重点，注意一个结合，从四个方面进行。"

三大主体"就是政府、业主和勘察设计单位；"三个重点"就是建立诚信体系，狠抓制度建设，加强惩罚机制；"一个结合"就是专项治理与综合整治相结合，四个方面就是要抓住市场的进出秩序，市场的竞争秩序，市场的交易秩序和市场的流通秩序，具体来说，应抓好10个方面工作。

1、调整政府功能，规范行政行为。


按照“市场监管，客观调控，公共服务，社会管理”的要求，使政府形成“行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效”的行政管理体制。管理模式从直接管理转到间接管理，从微观管理转向宏观管理。政府工作人员要从原来习惯于直接干预企业经营行为，转变成为企业服务。与此同时，政府应当在缺位的地方迅速补位，加强职能，具体应分为：
（1）完善市场制度建设。首先在立法上，需要规范建设行政主管部门的行政行为，打破部门

、行业和地区封锁，提高法律法规的权威性。其次在执法上，必须大力整顿执法队伍，清除利用权力进行寻租等腐败行为的人员，推行行政执法责任制，保证执法的公正性。除了政府自身监督，还要引入中介机构，形成企业对政府的监督，营造公平、公开的舆论环境。
（2）清晰和保护产权。我国产权改革一直比较滞后，产权关系既不清晰，又缺乏对合法产权的有效保护。因此政府必须承担这一任务，对国家、企业和公民的产权进行清晰的界定和保护，只有如此，方可对市场主体提供有效的激励和约束，形成市场公平竞争的基础。
（3）理顺利益关系，减少政府超越自己职能的权力。政府干预过度是与市场经济体制要求相违背的，如目前在土地的配置上，招标与行政划拨并存，在承接工程项目上，招标与议标并存；在政企关系上，政府微观管理手段仍然齐全，审批项目仍然繁多，在企业贷款上，带有明显的长官意志等，对市场秩序的整治，靠严厉查堵，或许可以取得一时效果，但只要背后的利益关系没有理顺，效果总是难以维持。

2、完善法律法规体系，建立长效管理机制。


整顿规范勘察设计市场秩序，要在健全法制上下功夫，整顿和规范是一对矛盾的统一体，没有集中整治为基础，就谈不上长效的规范管理，但整顿只能是治标，勘察设计市场秩序必须标本兼治，重在完善长效管理机制。治本就必须建立健全完善的法律法规和各种规章制度，当前重点应及时清理与WTO规划不符的现行法规；在健全完善法规体系中要注意中央立法与地方立法的统一性，从而形成上下统一健全完善法规体系，依法保证市场的有效运行。
要加强对现行法律、法规、规章的宣贯执行情况的监督检查，增强勘察设计市场各方主体的守法意识，提高主管部门依法行政和严格执法的水平，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。

3、严格市场准入清出，完善执业资格注册制度。


对准入和清出目前的问题是如何进一步加大监督和查处的力度，建立不良企业名单，实行动态管理。为此建议年检可像上海那样实行"双色通道制"，即对没有不良记录和有不良行为记录的企业，分别实行"绿色红色通道制"，并且把检查结果在企业经营手册"奖惩记录"栏记载，对违反市场管理规定的，都要严格按法律法规要求执行。市场检查也应从突击检查专项整治逐步走向制度化、规范化。

4、加快企业改革步伐，提高队伍综合素质。


勘察设计行业从事业单位改制为企业的工作虽然基本完成，但多数单位尚未建立现代企业制度，改革的任务仍然很艰巨，

特别是产权制度、经营模式、服务功能、质量技术等方面的改革还有大量工作要做。为了适应新形势新任务，勘察设计单位改革必须加快步伐，进一步实现经营体制的丰富和创新，面向市场，调整结构，优化资产，转换经营机制，提高市场适应能力和企业的竞争能力。在加快勘察设计单位经营体制改革和创新的同时，还应该加强对勘察设计队伍综合素质的培训和提高。

5、加大监督力度，规范业主市场行为


近年来，国家大力抓建筑市场的整顿，更多的是抓勘察设计，抓施工主体，而抓业主的比较少。据统计，2001年4月至2002年12月，全国共查处建筑市场违法违规行为的单位16952家，其中业主8671家，占51.15%。这充分说明监督和规范业主的市场行为已成为规范市场的主要方面。对业主的监督和规范，首先要强化对业主执行法定程序的监督，当前的重点是规范政府投资工程的业主市场行为；二是依法规范业主的招投标行为，严格查处规避招标，招投标弄虚作假和不执行招投标程序；三是建立完善业主的市场信用约束机制，解决业主恶性压价，拖欠工程款和不执行强制标准的行为。

6、建立行业信用体系，提高信用信息透明度。


根据国外信用制度框架和国内试点城市信用体系建设经验，在勘察设计行业应逐步形成以各级建设主管部门为主体和电子政务为基础的政务信息公共披露体系，以行业协会为主体和会员单位为基础的自律维权同业信用体系，以企业自身为主体和风险管理为基础的自我内控独立信用体系，以信用中介为主体和市场运行为基础的社会商务服务信用体系，只有政府、协会、中介同步发展各自信用体系，才能最终形成"互联互通、信息共享"的社会信用体系。具体可做好三项工作：制定相关法律法规，提高政府信用信息透明度，建立公开的社会信用信息网络，加强信用监督，惩戒失信行为等；加快推进信用制度建设，根据行业特点建立有关信用征集，信用评价，失信惩戒等一系列制度；积极开展信用评估工作。

7、严格执行强制性标准，推行勘察设计监理。


因此，对强制性标准主要要抓贯彻落实，具体来说一抓培训、二抓监管。为确保工程质量和安全生产，必须提高勘察设计队伍综合素质和体制上创新。以勘察单位为例，进行体制改革，将技术和劳务分开使知识密集型与劳动密集型彻底分离，建立与国际接轨的岩土咨询公司模式，服务工程建设全过程，这样，决策在知识密集型的咨询公司，同时对施工公司进行指导和监督，从体制上保证勘察成果的质量。

8、发挥有形建筑市场作用，规范勘

察设计招投标。


由于有形建筑市场是一个新生事物，运行以来，也发生了一些问题，特别是对一些依法必须公开招标项目，存在规避招标、假招标行为，一些勘察设计单位转包工程和违法分包行为，以及地方分割市场和行业及地方保护行为等等，要解决这些问题，就应该进一步规范有形建筑市场行为。
2003年3月国家颁布了《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》使有形建筑市场有了规矩，目前的主要问题是如何坚决贯彻执行，如对于全部使用或控股的国有资金项目，必须通过有形建筑市场依法公开招标，又如有形建筑市场必须与政府部门及其所属机构脱钩的问题，一些地方的交易中心或分中心，由政府委派官员担任，把中心的理事会，监理会当作摆设，这是极不正常的，应予纠正。

9、推行责任保险制度，保障投资安全


我国建设市场秩序之所以无序，原因很多，其中一个主要原因是市场主体信用差，发生事故或违约后，只能给予一定的刑事惩罚和行政处罚和罚款，只能起以惩戒作用，而于受害方的财力稳定毫无帮助，因此为了保障国家和集体资金的投资安全及勘察设计单位的稳定经营，必须探索尽快实行工程质量保证保险和勘察设计责任保险。
从1999年起设计责任保险开始在深圳、上海、北京试点的基础上，建设部和中国保监会在2003年在全国15个省市推行。从试点的情况看，效果是明显的，据统计北京、上海试点项目尚无一例发生索赔，事实证明工程设计保险是规避工程质量风险，规范建设市场各方主体行为的一剂"良药"，为此，应加大推广力度。。

10、发挥行业协会作用 提供双重服务


要规范勘察设计市场，必须充分发挥行业协会的作用。在市场经济中，市场主体的活跃取决于企业，而市场主体活跃的组织机构就在于行业协会。行业协会对推进行业改革与发展有着不可替代的作用。随着我国加入世贸组织，政府职能转变的逐步深入，行业协会在促进行业发展，维护行业利益，促进行业自律，协调行业内企业参与国际经济活动，解决行业内纠纷等方面，将发挥越来越重要的作用。


据了解，美国有行业协会20多万家，70%的人参加一个行会，40%的人参加4个行会，到英国做买卖，就必须成为行业协会的会员行业协会除了自律职能以外，也是政府和企业之间巨大的空间上的一个市场管理机构。由此可见，行业协会的作用不可忽视，在当前进一步规范勘察设计市场秩序中，勘察设计行业协会的作用应该必须给予充分的发挥。
作为行业协会本身，也要加强自身建设，立足点应该放在为企业服务的基础上

，真正为企业服务了，也就做到了为政府服务。


综上所述，一个统一、开放、竞争、有序的勘察设计市场体系是勘察设计全行业所期盼的，我们相信，借十六届三中全会东风，随着社会主义市场经济不断完善，我国勘察设计市场将会越来越走向规范。
（作者为上海市勘察设计协会副理事长、中船勘察设计研究院研究员）




原作者： 陆濂泉
来 源： 《建筑时报》2003年12月29日