浅析民族自治地区行政管理的现状及问题

浅析民族自治地区行政管理的现状及问题摘要：中国少数民族众多，民族自治地方辖区辽阔、具有重要的战略地位，但由于历史、地理等原因，经济社会发展相对滞后，民族自治地方政府承担着非常繁重的行政管理任务，因此，对民族区域自治地方行政管理进行系统深入的研究，对于进一步完善民族区域自治制度，实现政府管理的科学性和有效性，在新形势下探索建立适合大理白族自治州的经济社会发展的行政管理制度都有着十分重要的理论价值和现实指导意义。

本文结合大理的实际情况，分析了民族自治地区行政管理的特殊性，行政管理面临的问题并从五个方面提出了应对之策。

关键词：民族区域自治行政管理一、民族区域自治行政管理民族区域自治制度是我国解决国内民族问题的基本政策和重要政治制度。

民族区域自治制度和民族自治地方政治、经济、文化环境的特殊性，决定了民族自治地方与非民族自治地方在行政管理方面有着很大的不同。

研究民族自治地方的行政管理，对于完善和加强民族区域自治制度，丰富和发展马克思主义民族理论，更好地落实民族区域自治政策，实现政府管理的科学性和有效性，都有着十分重要的意义。

二、大理州民族概况大理白族自治州是我国唯一的白族自治州，地处云南省中部偏西地区。

辖1市11县，国土面积2.95万平方公里，历史悠久，是云南历史文化的最早发祥地之一。

全州总人口344万人，有白、汉、彝、回等13个世居民族，少数民族人口占总人口的一半，其中白族人口占总人口的三分之一，民族文化多姿多彩。

经过多年不懈努力，全州逐步形成了烟草、建材、冶金、机械、电力、生物资源及优势农产品深加工等六大重点产业，形成了独具特色和优势的工业体系，经济总量在全国30个少数民族自治州中位居前列。

全州各级党委、人民政府深入贯彻落实民族区域自治制度，把中央关于民族工作的大政方针与大理民族工作的实际紧密结合起来，采取了一系列加快少数民族地区经济社会发展和增强民族团结、保持社会稳定的政策措施，不断巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，实现了民族团结、宗教和顺、社会和谐稳定的目标。

三、大理州行政管理的特殊性㈠行政环境的特殊性1.政治环境的特殊性我州地处云贵高原，滇西中心城市，是我省建设“两强一堡”战略的核心地区，与周边东南亚、南亚等国家和地区联系日益紧密，在民族自治地方的行政管理中，一方面要处理好我州同周边国家的关系，与他们和平共处，友好往来，反对外国敌对势力的渗透，维护边疆的稳定；另一方面要处理好少数民族与其他民族之间的关系，既要保障少数民族参加管理国家事务的权力，又要保障少数民族在自治地方自主管理自己内部事务的权力，促进平等、团结、互助、协调和共同繁荣的民族关系的发展。

2.经济环境的特殊性民族自治地方大多具有自然资源方面的优势，据统计，民族区域自治地方的面积占全国总面积的60%以上，各种自然资源在全国占有相当大的比重，如森林蓄积量占全国的56.3%，草原面积占75%，其中可利用面积占68%。

云南、广西是我国有色金属之乡，贵州的铝土占全国储量的29%。

改革开放以来，大理州经济得到了较快发展，取得了较大成果，但是从总体上来看，我州的经济、社会、生活等方面还落后于沿海等经济发达地区。

3.文化环境的特殊性由于特殊的居住环境和人口分布格局，我州少数民族的教育水平和科学技术水平与发达地区或汉族地区相比还比较落后。

各个民族有着不同的风俗习惯、语言文化、历史文化和宗教信仰。

在部分少数民族聚居区，部落、家族、宗亲势力的社会影响力很大。

这种社会习俗和文化传统方面的差异，使得当地社会结构、社会整合方式、社会治理理念与一般地区也有着显著差异。

㈡政府职能的特殊性从政府职能的角度来看，大理州各级政府除了履行一般的公共管理和公共服务职能之外，还必须承担一些特殊的职责。

例如在政治方面，各级政府是直接应对具有高度敏感性的民族、宗教事务的社会治理主体。

特别是近些年来，民族分裂势力活动十分猖獗，先后在西藏和新疆制造了破坏力极强、影响极坏的“3.15”和“7.5”事件，因此，维护国家统一和边疆地区的长治久安，是民族区域自治地方政府的首要职责。

在发展经济方面，由于许多落后的民族地区普遍存在着市场观念淡漠、市场主体弱小、市场规则残缺、支撑市场运行的社会公共服务体系薄弱等诸多问题，地方政府却更多地是需要承担一种市场“保姆”甚至市场“乳母”的角色，需要强力介入市场运行以保护本地市场机制的成长。

在文化职能方面，民族自治地方政府承担着国家统一、民族团结意识形态的塑造，提高少数民族文化素质，保护、传承、弘扬少数民族优秀传统文化，促进民族文化交流等职责。

㈢行政职权的特殊性从行政权力角度来看，大理州地方政府除了拥有一般地方政府的权力之外，作为自治机关，民族区域自治法律法规体系，赋予了民族自治地方政府以许多特殊权力，如可以通过法定程序变通或停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示；可以在国家计划的指导下自主地安排和管理地方性经济建设事业，优先合理开发自然资源，自主安排地方基本建设项目，开辟边境口岸、进行对外贸易；可根据实际需要决定减税或免税项目；可以在执行职务时使用民族语言文字，自主地发展民族科技、教育和文化事业，保护民族文化遗产。

㈣机构设置的特殊性民族自治地方行政管理组织在结构上与一般地方也存在一定的差异性。

这种差异包括政府纵向层次上的差异，也包括同一层级内组成部门设置的差异。

从层级上来看，有些民族自治地方政府层级要多于一般地方，例如新疆就存在5 级地方政府，而一般省区只有4 级；而不同层级政府享有的权力与一般地方同级之间也有很大差别，例如自治州与一般地级市、地区属于同一级别，但享有的权力差别很大。

从公共部门人力资源的角度来看，自治机关的民族化是民族区域自治制度的一项重要内容。

民族自治地方行政组织中公务员的任用，对于少数民族人员的比例一般都有特别要求，要合理配备各民族人员，且行政组织的首长一般都由实行自治的主体民族担任。

四、大理州行政管理面临的主要问题㈠行政管理活动的法制基础不够完善行政管理活动需要有法制基础，否则就将失去约束或方向。

民族自治地方行政管理既要应对一般地方行政管理所面对的问题，又要行使自治权，因此它事实上既需要一般行政管理的法制基础，又需要区域自治法制基础。

但现实状况却是，一些民族自治地方政府对自治权的行使不足，而更多地是像一般地方政府一样处理所面对的各类社会问题。

民族区域自治法律体系还不够完备，民族自治地方政府自治权的行使缺乏必要的法制基础。

我州虽然制定了《自治条例》，但可操作性不强，对指导自治权的行使不具有多少实际意义。

㈡地方权力扩张导致自治权的特殊性淡化民族区域自治制度是在计划经济时代制定的制度体系，其中最核心的内容是自治权，特别是经济类自治权，许多都是基于计划经济的背景条件。

但是改革开放以来，由于中央不断向地方放权，使得原先许多只有民族自治地方专享的权力，也逐渐被一般地方所享有，特殊性色彩逐渐淡化。

当然，这种基于对比而出现的民族自治地方自治权特殊性色彩淡化的问题，是中国整体经济社会发展和行政体制改革的必然结果，这种变化对于民族自治地方而言，并不一定意味着权力和权利的损失，反而会给民族自治地方带来改革和发展的动力。

㈢民族自治地区经济发展水平落后改革开放以来，大理州地方政府为加快地方的经济发展作出了多方面的努力，取得了一定的成果，但从总体上看，地方经济社会发展程度仍比较落后，仍然面临很多困难和问题。

譬如，地理环境复杂，自然资源不能充分开发、利用，城乡差距拉大带来的负面影响，市场发育程度比较低，商品经济落后，教育水平低、人力资源存在危机等。

㈣领导干部在行政管理工作中的自治意识不强一是一些领导干部只从个人的升迁荣辱出发，不从民族自治地方的实际出发，在执行或传达上级决策和指示时，只是机械地照搬照套非民族自治地方的做法，忽视民族自治地方的特殊性，放弃《民族区域自治法》所赋予的如果上级政策不适宜民族自治地方的实际，民族自治地方可以变通执行或停止执行的权力。

二是有些少数民族干部狭隘的民族意识较强。

一般情况下，他们会支持上级政策，但是当政府决策干涉到本民族利益时，或与本民族的利益相冲突时，一些少数民族干部就会片面强调本民族的利益，置国家利益而不顾，或采取软拖方法，致使政策达不到预期目标。

㈤民族自治地方宗教文化对行政管理的影响大理州少数民族大多都信仰宗教。

宗教作为一种文化现象长期存在于少数民族生活之中。

尽管我国坚持政教分离的原则，一切宗教不得干预国家的行政和司法。

但是，由于宗教在少数民族传统文化中占有特殊地位，有的少数民族几乎全民信仰宗教，有些宗教活动在民族自治地方已经民俗化，成为少数民族的一种精神支柱。

这种传统的少数民族宗教文化必将对我州方政府的行政管理产生一定的影响。

五、民族自治地区行政管理面临问题的应对之策㈠建立健全法律法规和自治条例民族自治地方行政管理的实施，需要一套完整的相关法律法规作基础。

因此，建立健全相关法律法规和自治条例就显得格外重要。

由于民族自治地方的自治机关拥有法定的立法权限，可以依据民族区域自治法的相关规定，制定自治条例或其他地方性法规。

因此，民族自治地方的自治机关一定要从民族自治地方的具体实际出发，吸收少数民族传统行政制度中的合理成分，不断完善民族自治地方的自治条例和单行条例，使民族自治地方的行政管理逐步向着法制化的方向迈进。

㈡转变政府职能政府职能的不完善，极大地影响了民族自治地方政府行政管理工作。

转变政府职能，一要全面落实和有效行使自治权，理顺上级政府与民族自治地方政府之间、民族自治地方党委与政府之间的权责关系,并且以法律法规的形式把这种关系明确地规定下来,使之法定化、明晰化、规范化。

二要合理调整政府部门之间的职责权限和管理方式。

明确职责权限，下放权力，把一些具体事务下放给企事业单位和其他社会组织。

三要缩小管理的领域和范围，实行有限管理，承担起有限责任，克服行政管理的越位、缺位和错位，以提高行政效率和服务水平。

四要明确政府职能，对政府各职能部门在行政管理事务中所要承担的具体职能以及相应行政后果作出明确规定。

㈢加快民族自治地方经济发展水平一要自治机关应从民族自治地方实际出发，把握民族自治地方的自然优势和资源优势，针对民族自治地方经济发展现状及各民族大杂居小聚居的情况，帮助少数民族群众选择适合自己实际状况的发展模式。

二要大力发展民族自治地方的教育事业，解决教育落后，各种专门人才缺乏的问题。

经济的发展与人的发展分不开，民族自治地方经济要发展，需要解决人才问题。

三要在经济发展中兼顾效率与公平，不能片面追求经济发展,片面追求政府工作效率,忽视了公平正义等人文价值而付出巨大社会成本。

民族自治地方政府能力的提升,也不是简单地通过行政工作效率的提高就能实现的,从根本上来说这需要政府组织模式和行为方式的改变。