改革开放以来我国农村扶贫政策历史演变和扶贫实践共33页文档
中国农村扶贫政策的演变及其特点
中国农村扶贫政策的演变及其特点中国农村扶贫政策的演变及其特点中国是世界上农村人口最多的国家，农村扶贫一直是我国政府的重要工作。
随着中国经济的发展和社会进步，中国的农村扶贫政策也经历了不断的演变。
本文将就中国农村扶贫政策的演变及其特点进行探讨。
首先，我们回顾中国的农村扶贫政策从20世纪50年代开始逐步形成并发展。
新中国成立后，农村扶贫工作成为国家的重要任务。
在解放初期，中国政府采取了土地改革和农垦开发等政策，解决了大量农村人口的温饱问题。
然而，在20世纪五六十年代的大跃进运动中，中国农村遭受了由人为因素和自然灾害等多重原因引起的严重困境，农民生活水平严重下降。
为了解决这一问题，政府实施了以农田水利、农谷绿化、粮棉增产和农村公益事业建设为主的农村改革政策，取得了一定成效。
此后，随着改革开放的推进，中国农村扶贫工作进入了一个新的阶段。
在1978年改革开放之后，中国政府出台了一系列政策来推动农村发展，改善贫困地区的经济状况。
其中最重要的是农村土地承包制度改革，这一改革使农民可以长期占有和使用土地，激发了农民的生产积极性，提高了农产品的产量和质量。
此外，政府还实施了农村小额信贷、农产品收购价格保护、农村基础设施建设等一系列扶贫政策，改善了贫困地区农民的生活条件。
然而，尽管这些政策取得了一定的成效，但中国农村扶贫仍然面临着许多挑战。
其中，贫困区域集中、贫困面广、贫困人口多的问题是农村扶贫工作的主要矛盾。
为了解决这一问题，中国政府于2001年启动了农村扶贫开发计划，将农村扶贫工作列为国家重点工作。
在农村扶贫开发计划的推动下，中国农村扶贫政策进入了一个新的阶段。
政府出台了一系列具体措施来加强农村扶贫工作。
首先，政府加大了对贫困地区的资金支持，提高了农村经济发展的资金投入。
同时，政府加强了农村基础设施建设，改善了贫困地区的交通、通信、电力和水利等基础设施条件。
此外，政府还实施了“精准扶贫”政策，通过建立财政扶贫、社会扶贫、产业扶贫、生态扶贫和教育扶贫等多种形式的扶贫手段，精准识别和帮助农村贫困人口。
改革开放以来反贫困
1 2
剩余贫困人口脱贫难度加大
随着扶贫工作的深入推进，剩余贫困人口多集中 在自然条件恶劣、发展基础薄弱的地区，脱贫难 度越来越大。
返贫风险不容忽视
一些贫困人口在脱贫后，由于疾病、灾害等原因 可能重新陷入贫困，返贫风险依然存在。
3
扶贫工作与乡村振兴战略的衔接
如何将扶贫工作与乡村振兴战略有效衔接，实现 贫困地区持续、稳定发展，是当前面临的重要问 题。
汇报的目的和意义
目的
本次汇报旨在总结改革开放以来中国反贫困的经验和成就，分析面临的挑战，并 展望未来的发展方向。
意义
通过深入研究和探讨，可以进一步丰富反贫困理论，为国际社会提供可借鉴的经 验，并激发各界人士积极参与反贫困事业的热情。
02
改革开放以来的贫困状 况变化
改革开放初期的贫困状况
普遍贫困
全民共建
实现全面小康需要全民共建，每个人都应积极参与到国家建设中 来，为实现中国梦贡献力量。
共享发展成果
在全面小康进程中，要确保发展成果惠及全体人民，特别是贫困 人口，让他们共享国家繁荣发展的硕果。
传承中华民族精神
发扬中华民族自强不息、团结奋进的精神，凝聚全民力量，共同 为实现中国梦和全面小康努力奋斗。
04
反贫困的成效与挑战
减贫成效的定量分析
贫困人口大幅减少
自改革开放以来，中国的贫困人口数量和贫困发生率均实现了大幅下降，特别是在过去几十年中，贫困人口减少 了数亿，贫困发生率降至历史最低水平。
经济增长助力减贫
中国经济的快速增长为减贫事业提供了有力支持，通过提高就业机会、增加农民收入等途径，有效促进了贫困人 口的脱贫。
05
未来展望与建议
未来反贫困的趋势与方向
改革开放以来我国的扶贫历程回顾与经验总结
■经济学改革开放以来我国的扶贫历程回顾与经验总结曹飞，张文华（西安电子科技大学马克思主义学院，陕西西安 710071）摘 要：改革开放以来，我国先后实施了农村体制改革扶贫阶段、全面改革后的贫困县减贫、非均衡发展下的专项扶贫、区域联动扶贫、连片开发扶贫与精准扶贫，取得了巨大的成就。
综观我国扶贫的历程和取得的巨大成就，可以得出以下扶贫经验：在扶贫的定位上，注重开发式对救济式扶贫的替代；在扶贫的主体上，坚持政府与社会力量的共同参与；在扶贫的对象上，坚持从宏观瞄准向个体瞄准的有序过渡；从扶贫的标准制定上，强调贫困线标准的适时调整；从扶贫功能互补上，强调社会保障与扶贫开发相结合；从扶贫开发与生态环境的关系上，逐渐加强扶贫与生态环境保护的协调可持续发展；从扶贫的外部联系来看，注重与国际社会的扶贫交流合作面对贫困。
关键词：改革开放；扶贫历程；经验总结基金项目：陕西省软科学项目：陕西省生态环境质量时空变化、影响因素与优化路径研究（编号：2021KRM111）。
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1008-472X(2022)01-0012-07收稿日期：2021-11-12作者简介：曹 飞（1974-），男，陕西榆林人，西安电子科技大学马克思主义学院，教授，研究方向：区 域经济；张文华（1997-），女，陕西延安人，西安电子科技大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。
一、引言自改革开放以来，我国以扶贫开发的方式成功脱贫的农村人口高达7亿多，并且成功走出一条具有中国特色的发展道路，为建成全面小康社会奠定了坚实基础。
这使得我国成为世界上脱贫人口最多，成为联合国千年发展目标率先完成的国家。
建党一百周年之际，习近平总书记庄严宣告，经过一百年接续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。
然而，面对“第二个百年”的奋斗目标，贫困依然是建成社会主义现代化强国的最大短板；随着我国社会主要矛盾的变化，城乡发展不均衡、农村发展不充分仍然是我国当今社会主要矛盾的突出组成部分。
改革开放以来中国扶贫脱贫的历史进展与发展趋向
中共党史研究２０１８年第８期·学习贯彻党的十九大精神·!"#$%&'()*+*,-./012034李海金 贺青梅 ２０１８年２月１２日，习近平总书记在四川省成都市主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会时强调：“我们加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系，形成了中国特色脱贫攻坚制度体系，为脱贫攻坚提供了有力制度保障。
”①可见，立足于中国的扶贫开发制度、政策与实践，梳理中国扶贫脱贫的发展脉络和内在机理，提炼具有推广性的经验与启示，具有重大的学术价值和现实意义。
在当下精准扶贫、精准脱贫的新战略和新背景下，更应当从经济发展、政治稳定、社会秩序等多个角度来梳理与探讨扶贫脱贫的历史进展和演变规律，厘清经济发展、政治社会稳定与扶贫脱贫的关联程度和机制，并结合习近平关于扶贫的重要论述对中国今后一段时期扶贫脱贫工作的发展趋向和策略作出初步研判。
一、经济增长、经济发展与减贫的关系以经济增长和经济发展促进贫困地区扶贫开发和贫困农民脱贫致富，是引起世界瞩目的中国保持快速减贫进程的基本动力，也是中国减贫的基本经验。
改革开放以来，中国贫困农民的脱贫成就基本上是在经济持续快速增长和有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作推动下取得的，其基本的运行机制是体制、政策因素的外在促动。
中国扶贫事业巨大成就的取得，很大程度上也得益于开发式扶贫方针，即坚持“以开发促扶贫”“以开发促发展”的工作思路②，强化经济要素的主导性和带动性。
正如习近平主席在２０１５减贫与发展高层论坛上所提出的：“我们坚持改革开放，保持经济快速增长，不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。
新中国七十年扶贫工作的历史与经验
州市组织贫苦市民生产自救工作，共组织了 ３４个生产自救机构，容纳 ８５５人，这 ３４个生产自救机构 中，半机器生产的 ４个，手工业的有 １９个，挑土方、打石子和临时工的组织有 ４个，贩卖板皮、磨糠和 经营商业的门市部 ６个，洗衣组 １个。”①１９５４年据全国 ５２个城市的不完全统计，“参加生产自救的 贫民有 ２２．５７万人”，②贫民通过生产所得收入多数超过政府发放的救济金，贫困状况得到了改善。
新中国七十年扶贫工作的历史与经验
李小尉
摘 要 经过七十年的实践，中国的扶贫开发工作取得了辉煌的成就。党和政府在扶 贫工作上始终高度重视，积极开展城市、农村的扶助贫困工作的探索，努力改进扶贫工作的 方法，并取得了显著的成效，也积累了宝贵的经验。回顾新中国七十年以来的扶贫工作的发 展进程，总结其基本经验，有利于为党和政府今后的扶贫工作提供资鉴。
① 《当代中国的民政》编辑委员会编：《当代中国的民政》（下），北京：当代中国出版社，２０１０年，第 １３６页。 ② 扶贫的内涵存在动态的发展变化：本文此处的“扶助贫民”则特指改革开放以前党和政府对城市贫困家庭扶 持生产的历史。２０世纪 ８０年代中国的扶贫工作是指根据贫困户的家底、劳力、财产等状况及脱贫的能力，国家和集 体有计划地在物资款项、政策上予以照顾他们，使他们在国家、集体和群众的扶持之下，发展生产，增加收入，提高生 活水平，在一定时间内摆脱贫困，逐渐富裕起来。（廖益光、苏佑明等编著：《民政工作概论》，长沙：湖南大学出版社， 第 １９２页）而当前的扶贫内涵有所扩展，习近平总书记在 ２０１５年 １１月 ２７－２８日的中央扶贫开发工作会议的讲话中 提出了“两不愁，三保障”的目标，参见《习近平论扶贫工作———十八大以来张洪要论述摘编》，《党建》２０１５年第 ６ 期。 ③ 中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，２０１１年，第 ２９页。 ④ 毛泽东：《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》（１９４３年 １０月 １日），《毛泽东选集》（第 ３卷），北京：人 民出版社，１９９１年，第 ９３３－９３６页。 ⑤ 《中央人民政府政务院救济失业工人暂行办法》，《山东政报》１９５０年第 ６期。
改革开放40年中国扶贫政策的演化与前瞻——立足国家层面政策文本的分析
核 与 激 励 机 制 。 ［关键 词 ］改革 开放 ；扶 贫政策 ；扶 贫主体 ；开发式扶 贫 ；小康社会 ；权 利扶 贫
中 图分 类 号 ：Ｄ６１９
文 献 标 识 码 ：Ａ
文章 编 号 ：１００４－ ３９２６（２０１８）０４．＿０１８３＿－０９
基金项 目：国家社会科学基金项 目“治理现代化背景下县级政府 ‘政策转换 ’的实证研究 ”（１６ＢＺＺ０６４）阶段性成果 。 作者简 介 ：易 柳 ，华 中 师 范 大 学 法 学 院博 士 研 究 生 ，研 究 方 向 ：反 贫 困 问题 与 基 层 治 理 法 治 化 研 究 。湖 北 武 汉 ４３００７９
的扶 贫政 策进行具体 分析。研 究发现 ，扶 贫的主体 始终是 党和 政府 ，缺乏社 会力 量参与 ；扶 贫 目标总体 上发 生 了一次 变化 ，即从 解决温饱提 升为“两不愁、三保 障”，但解 决温饱 的标 准却在不 断上升。扶 贫方 式经历 了从 体 制性 变革扶 贫向政 策性扶 贫的转变 ；扶 贫 内容从救 济式扶 贫发展 为开发 式扶 贫 ，但都 属 于物质性扶 贫 ，尚不能 解决贫 困的根 源问题 ；扶 贫绩效考核机制不健全 ，尚不能发挥绩效考核对扶贫 的激励作 用。为使 扶 贫成效 具有
（一 ）样本 采 集 本 文 研究 对 象 是 改 革 开 放 ４０年来 国家 层 面 的扶贫政策文本 ，样本 采集主要包括初级收集 阶 段、筛选阶段以及具体分析阶段 。首先分别 以“扶 贫”、“贫困”、“脱贫攻坚 ”、“困难群众 ”等为主题 词 进入 中国共产 党新 闻网 、中国政 府 网 、国务 院下
为两部 分 ：第一 部 分是 中共 中央 国务 院 、中共 中央 表 １。
表 １ 改革开放 ４０年来国家层面发 布的扶贫政策文本构成情 况①
改革开放四十年的扶贫历程与展望
改革开放四十年的扶贫历程与展望作者：陈明珠来源：《求知》2019年第01期新中国成立尤其是改革开放四十年来，中国一直致力于解决贫困问题。
在工业化和现代化初期，土地改革、农业生产合作化、人民公社等措施在一定程度上起到了扶贫的效果，但是在计划经济体制低效率、工农“剪刀差”、自然灾害和“文化大革命”等因素影响下，一段时期内，我国农村土地生产效益低，农民的生产积极性被挫伤，农民的收入和福利水平不高，农村依然存在较多贫困人口。
以党的十一届三中全会和改革开放为契机，经过四十年的长足发展，中国在扶贫领域积累了丰富经验，取得了显著成就。
一、改革开放四十年中国扶贫政策的演进1.体制变迁与贫困的初步缓解（1978—1985年）。
1978年开始，中国政府开始了由计划经济体制向市场经济体制的转型，并实行了对外开放。
这种转型和开放伴随有农村经济体制的改革、乡镇企业发展、人口流动限制政策松动等解放和发展生产力的重要举措。
这些措施成为助推经济社会全面发展、解决贫困问题的主要推动力。
随着社会经济活力的全面释放，这个时期成为中国减贫工作成绩最为显著的时期——农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人下降到1985年的1.25亿人。
这一时期国家扶贫的主要措施包括：设立财政发展基金支持老少边穷地区、“以工代赈”对贫困地区进行基础设施建设、对重点扶贫地区进行重点扶持等，奠定了国家开展有组织、有计划、大规模扶贫的基础。
2.以区域为主的开发式扶贫时期（1986—2000年）。
在经济高速增长期，“效率优先、兼顾公平”拉开了中国城鄉、区域、工农之间的差距，农村经济体制改革的边际效益逐渐下降，农村经济增长和农民收入的改善状况趋于停滞，经济社会高增长的效益较难广泛惠及贫困人口，于是我国正式开启了针对贫困地区的有组织、有计划、大规模扶贫开发计划。
通过确立开发式扶贫的方针、确定贫困标准和重点扶持区域、实施信贷扶贫政策等，这一时期的扶贫瞄准定位切换到了区域（贫困县），贫困县可以获得更多的财政等支持。
建国以来中国农村扶贫政策的基本历程及其评价
建国以来中国农村扶贫政策的基本历程及其评价作者：薛洁祥来源：《青年时代》2017年第24期摘要：消除贫困，是我们人类面临的重大难题，实现共同富裕是我们人类共同的美好愿望，是世界各国人民追求幸福生活的基本权利。
1949年建国以来，在共产党的领导下，不断创新体制，完善政策。
我国农村扶贫政策经历了多个演进阶段，各阶段政策实施都取得了一定的成效，也出现了一些问题，在新的历史时期，这些实践经验可以为我国今后农村扶贫战略的调整提供理论支持和实际借鉴。
关键词：建国以来；农村扶贫政策；精准扶贫一、建国以来中国农村扶贫历程回顾从建国以来到社会主义现代化新时期，我国大体经过了小规模的救济式扶贫阶段、农村经济体质改革推动大幅度减贫阶段、大规模开发式扶贫阶段、攻坚型扶贫开发阶段以及以农村小康社会建设为目标的综合型扶贫开发，以及现在精准扶贫六个历史阶段。
（一）小规模的救济式扶贫阶段（1949—1978）1949年，中华人民共和国成立，我国贫困人口数量庞大，财政状况困难，扶贫工作面临着巨大的挑战，广大农村普遍存在着生存性贫困，农民温饱难以保障。
这一时期，我国采用了小规模的救济扶贫战略，依靠民政救济系统，对一些落后边远地区、因灾致贫及战争伤残人口实施生活救济，保证贫困人的临界生存需要，但是却难以提高贫困人口自我发展能力，不能从根本上摆脱贫困的困境。
同时，由于计划经济弊端和建国初期缺乏经验而实行的一系列错误指导方针，使得贫困问题进一步加剧。
1978年年底统计，我国农村贫困人口规模高达2.5亿，贫困发生率为30.7%。
（二）农村经济体制改革推动下的发展型减贫阶段（1978—1985）1978年党的十一届三中全会以后，中国农村经济体制发生变革，推行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这激发了农民生产积极性，提高了生产效率，同时提高了农产品价格，建立了农产品流通体系，农民收入得到了大幅度提升。
此外，国家鼓励农民离土不离乡，进城务工，发展非农产业，取得非农收入。
扶贫政策知识点总结
扶贫政策知识点总结一、中国扶贫政策的发展历程1.1 新中国成立初期的扶贫政策新中国成立之初，我国处于极度贫困的状态，绝大多数人口都生活在贫困的边缘。
在这样的情况下，中国政府制定了一系列扶贫政策，主要包括土地改革、农业合作化等政策，旨在解决农村的贫困问题，改善农民的生活状况。
1.2 改革开放以来的扶贫政策改革开放以来，中国取得了惊人的发展成就，但同时也面临着严重的贫困问题。
在这样的背景下，中国政府不断加大对扶贫工作的投入，出台了《国家扶贫开发纲要》等一系列政策文件，提出了“以工业和城镇化带动农村发展”、“实施扶贫开发规划”、“实施产业扶贫”等方面的扶贫政策，为中国的扶贫工作奠定了坚实的基础。
1.3 习近平新时代中国特色社会主义思想的扶贫政策习近平新时代中国特色社会主义思想提出了“精准扶贫、精准脱贫”的方针，强调要“一户不漏、一个都不能少”，并将扶贫工作纳入中国特色社会主义事业总体布局，成为国家全面建成小康社会的重点工作之一。
二、中国扶贫政策的主要内容2.1 精准扶贫精准扶贫是中国扶贫政策的重要内容，其核心思想是“一户不漏、一个都不能少”，旨在对贫困人口进行全面、准确的识别和帮助，实现真正的扶贫目标。
精准扶贫政策主要包括贫困村和贫困户的精准识别、帮扶对象的精准认定、扶贫措施的精准实施等方面。
2.2 产业扶贫产业扶贫是中国扶贫政策的重要组成部分，旨在通过产业的发展，带动农村经济，改善农民收入，实现脱贫致富。
产业扶贫政策主要包括发展特色产业、支持农民合作社、提供技术培训等方面。
2.3 教育扶贫教育扶贫是中国扶贫政策的重要内容，旨在通过教育的发展，提高农村贫困地区的教育水平，实现人力资源的有效配置，推动农村经济的发展，帮助贫困人口脱贫致富。
教育扶贫政策主要包括改善农村小学办学条件、提高农村教师待遇、扩大农村教育资源等方面。
2.4 医疗扶贫医疗扶贫是中国扶贫政策的重要组成部分，旨在通过医疗资源的配置，帮助贫困人口获得更好的医疗服务，改善健康状况，提高生活质量。
扶贫
、我国农村扶贫政策的历程改革开放以来,我国农村扶贫政策大体经历了四个阶段。
(一)体制改革推动式扶贫始于1978年的农村经济体制改革,对于缓解农村贫困,减少农村贫困人口发挥了巨大的作用。
农村经济体制改革极大地激发和调动了广大农民的生产积极性,农产品产量大幅度提高。
农产品价格的提高和农业生产资料价格的下降,使农民收入迅速增加。
此外,国家还采取措施使社会财富的分配逐步向农民倾斜。
(二)大规模开发式扶贫20世纪80年代中期,中央政府决定采取特殊政策和措施对自然条件较差、生态环境恶化、经济发展水平较低地区进行综合开发,以解决贫困地区人口的温饱问题,为贫困地区的全面发展创造条件。
与此同时,我国专门性的扶贫开发领导机构“贫困地区经济开发领导小组”成立,从此,我国在全国农村范围内开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。
政府扶贫的指导方针改变了以往单纯救济的扶贫方式,向开发式扶贫转变,确立了开发式扶贫的指导方针。
(三)重点攻坚式扶贫从1991年起针对生产生活条件极为恶劣、脱贫致富难度较大的地方的农村贫困人口,进行集中帮扶行动。
在这一期间,中央召开了第一次全国扶贫开发工作会议,对扶贫开发工作作出了全面部署,国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》。
这是我国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。
为落实扶贫攻坚计划,中央多次召开扶贫工作会议。
经过努力,2001年5月,中央扶贫开发工作会议宣布攻坚计划基本完成。
(四)参与式扶贫开发进入21世纪,我国农村的扶贫开发面临着新的困难。
解决少数贫困人口温饱问题,改善贫困地区的基本生产生活条件,成为迫切而又亟待解决的问题。
为此,2001年5月中央召开全国扶贫开发工作会议,总结了以往扶贫开发的成就和经验,部署了今后10年的扶贫开发工作。
根据会议的精神,国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。
新纲要注重发展科学技术、教育、文化和卫生事业, 并且意识到疾病是使农户陷入贫困的一个主要因素,扶贫规划强调参与式扶贫、以村为单位进行综合开发。
中国农村扶贫瞄准的历史演变-文档资料
中国农村扶贫瞄准的历史演变[提要] 自改革开放以来,我国农村扶贫经历了四个阶段｡从四个阶段的扶贫政策内容和实际运作过程来看,农村扶贫瞄准有三个演变轨迹:在瞄准对象方面,经历了从普遍化到区域化再到具体化的过程;在瞄准角度方面,经历了从直接瞄准到间接瞄准再到直接瞄准与间接瞄准相结合的过程;在瞄准时序方面,经历了从主要瞄准经济资源到主要瞄准自然资源再到主要瞄准社会资源的过程｡从1978年到现在,中国农村的扶贫开发大致经过了四个阶段:[1]第一阶段――体制改革推动扶贫阶段(1978―1985年)｡从扶贫瞄准的角度来看,这一阶段并没有实施明确的目标瞄准机制｡其一,该阶段的改革是针对整个农村地区的,是一种国家范围内有针对性的结构性变革｡其二,当时整个国家都处于比较贫困状态之中,其中农村尤甚｡扶贫有撒胡椒面式的做法｡其三,当时的改革并不是专门的扶贫｡可以说制度变革尤其是土地制度和乡镇企业制度才是农村经济发展的主推力｡因此,实际上是一种外力在推动着农村的脱贫｡如果从瞄准的角度来理解,只能把它看作是“间接瞄准”｡第二阶段――大规模开发式扶贫阶段(1986―1993年)｡这一阶段是中国扶贫组织化的开始,也有了一定的扶贫瞄准策略｡扶贫瞄准的主体专职化了,扶贫瞄准的对象有了专门的确认标准,扶贫瞄准的资金和资源(政策)的投放对象有了专门的要求｡但是,相对于前一阶段来讲,本阶段的减贫速度有所放缓｡第三阶段――扶贫攻坚阶段(1994-2000年)｡本阶段沿续了前一阶段的机制｡但是国家明显地加强了区域瞄准的力度,随后又结合了人口瞄准方式｡扶贫主体也从政府层面扩大到社会层面｡这是新中国历史上第一个有明确目标､明确对象､明确措施和明确期限的扶贫行动的阶段｡相对于前一阶段来说,减贫速度有所加快｡在1997年至1999年这三年中,中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题,是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平｡第四个阶段――脱贫致富阶段(2001-)｡至2000年“八七扶贫攻坚”阶段结束后,我国政府从一定程度上了解到贫困是不可能真正消除的｡如果从相对贫困的角度来理解,这是毋庸置疑的｡从绝对贫困的角度来理解,至少在我国的最近十年也是可以证明的｡“扶贫开发纲要”相对于“八七扶贫攻坚计划”来说更能体现扶贫事业的长期性和艰巨性｡从扶贫瞄准的角度来看,本阶段将是瞄准最为精确的阶段｡上述四个阶段的每一次调整都涉及到扶贫目标､扶贫内容和扶贫策略的变化｡而且,无论哪个阶段的调整都是从扶贫瞄准开始｡综合来看,扶贫瞄准有如下三个演变轨迹｡一､从瞄准对象看,经历了从普遍化到区域化再到具体化的过程第一个阶段的扶贫瞄准对象开始是全体农民,并没有真正地瞄准某一个具体的区域或者人口｡后来才有了一定的瞄准到地区的尝试｡如,改变了原来的贫困地区分布在全国各地的状况,确定了699个贫困县,包括331个国家重点扶贫县｡1982年,第一次提出要确定“三西”扶贫项目｡这是中国历史上第一次集中连片的扶贫工程｡到了第二个阶段,随着国家级贫困县的划分,国家开始有意识地把扶贫重点放在这些贫困地区,扶贫瞄准进入了区域化阶段｡区域瞄准没有区分出区域内部的贫困人口和非贫困人口,对非贫困县的贫困人口也没有明确的照顾｡这种状况一直持续到1996年｡1996年后,国家开始有步骤地瞄准到贫困家庭和贫困人口｡2001年国家正式地把扶持重点县和扶贫到村､扶贫到户结合起来｡现阶段,虽然仍然存在贫困县,但是扶贫对象已经明确到了具体的贫困人口｡当然,在贫困人口尚有很大一部分集中于国家级贫困县的情况下,要求所有的扶贫行为都能够直接瞄准贫困人口是不可能的｡另外,无论是哪一个阶段,对于一些特殊的贫困人群,如残疾人､妇女､儿童､库区移民和其它丧失劳动能力的贫困人口,国家都有明确而直接的扶贫措施｡二､从瞄准角度看,经历了从直接瞄准到间接瞄准再到直接瞄准与间接瞄准相结合的过程扶贫瞄准可以有直接瞄准和间接瞄准两种方式｡直接瞄准是指,利用中央或地方政府以及其他组织以反贫困为目标的资金和资源开展扶贫的行为方式｡直接瞄准可以是直接瞄准地区,也可以是直接瞄准贫困人口,甚至是直接瞄准某一个具体的贫困家庭和个人｡间接瞄准是指,利用中央或地方以及其他组织非以反贫困为目标但能够从一定程度上缓解贫困的资金和资源的行为方式｡其对贫困的缓解起着带动作用｡如,国家的宏观经济政策,西部大开发战略等｡无论哪种方式,只要最终有利于改善贫困人口的生存状态都可以运用｡自1978年以来,我国制定了很多直接或间接的反贫困政策｡扶贫绩效的最直接表现是贫困人口的收入增加｡因此,最直接,也最为准确的扶贫就是使贫困人口的收入增加最明显的政策或方法｡救济式扶贫符合了这一要求｡1978年后,我国农村除推行家庭联产承包责任制外,还保留有许多直接增加收入和享受公共服务的制度安排｡如,农村医疗制度､特殊人群的社会救济制度(如“五保”),有些地方还存在政府向贫困人口直接提供物质和资金的救济｡但是,救济式扶贫随之出现了严重的问题｡因为它是一种输血式扶贫｡单纯的救济式扶贫之所以被改变有其主客观两方面的原因｡其客观原因是,经过国家有关部门对全国扶贫工作的检查,虽然总体成绩十分显著,但也有令人担忧的现象存在｡主要是不能将国家扶贫的资金重点用于因地制宜发展当地生产,而是挪做他用;将国家扶贫资金作为单纯救济款,发给贫困的农民家庭,在很短的时间内消费精光,根本就没有起到扶贫的作用;在扶贫资金的发放方面,采取“撒胡椒面”的方式平均使用,不能解决集中连片地区的贫困问题｡[2]其主观方面的原因是,农村贫困人口非常容易地得到满足其基本生产和生活的经济和物质条件,从而导致自身的创造力下降,出现了“等､靠､要”的现象｡国家为提升贫困人口自身的创造力,提高扶贫绩效,使得扶贫活动能够持续地进行下去,自1984年以后逐渐减少输血式扶贫方式,增加造血式扶贫方式｡到1994年的八七扶贫攻坚计划正式把开发式扶贫作为全面推广的扶贫方式｡同时,农村人口原来所享有的医疗､卫生等公共服务也随之减少直至完全市场化｡但是,绝对贫困人口绝对数量的减少并不意味着扶贫工作压力的减轻｡其中的一点就是原有的开发式扶贫也出现了一定的问题｡开发式扶贫能够通过某一项目来带动相对大批的贫困人口脱贫｡但是,在实际运行中,真正从项目中获取利益的主要不是贫困人口,而是非贫困人口｡贫困人口似乎不在扶贫政策的瞄准范围以内｡同时,绝对贫困人口减少的结果使国家级贫困县中的贫困人口比例减少,有近一半的贫困人口处于非国家扶贫工作重点县内;另外,贫困人口的分布方式是小集中,大分散｡即全面范围内都存在,但往往集中于某一个地区,某一个乡､村｡这两种表现使得扶贫政策不得不做出适当的调整｡自2001年以来,国家一方面继续沿用原有的国家扶贫工作重点县的政策,另一方面又在全国范围内推行扶贫到村､扶贫到户的政策,在全国范围内确定了扶贫工作重点村,实行整村推进战略｡间接瞄准和直接瞄准两种方式共存于第四个阶段中｡三､从瞄准时序看,经历了从主要瞄准经济资源到主要瞄准自然资源再到主要瞄准社会资源的过程1978年以后的家庭联产承包责任制虽然是属于制度层面的社会资源,但是其原意并非瞄准社会资源,而是通过政策推动实现农村生产力的提高｡从这个角度来看,它是瞄准经济资源｡家庭联产承包责任制的推广不仅带来了农业生产力的巨大发展,也带来了农村社会资源的破坏｡温铁军指出,“在这种以土地为中心的财产制度创新中,政府在放弃对农村土地和其他资产的控制的同时,也放弃了对占中国人口70%左右的农村人口的社会保障,例如对村社的行政管理､抚养乡村鳏寡孤独,以及其他农村基础设施建设和一般公共品的供给等｡”[3]社会资源的破坏使得农村扶贫仅仅只与单个的家庭有关,而与集体无关;更有甚者,扶贫活动已经超越了村级集体,而变成乡或县级政府直接与贫困农民的事情了｡因此,长期以来,中国农村的扶贫活动处于贫困人口单兵作战的境地｡这实际上是与早期农村贫困人口集中分布特点相违背的｡但是,政府对经济资源的重视并没有停止,开发式扶贫战略的提出使得贫困农村更加盲目和大胆地选择了寻找和开掘经济资源的道路｡一切能够增加经济收入的行为几乎都被认为是可行的｡当然其中也有一些值得认可的瞄准经济资源的做法｡比如,以提高农村劳动力素质为目的的教育和培训以及技术扶贫等新形式的产生｡伴随着开发式扶贫战略的除了经济资源被全面瞄准外,还有自然资源的过度掠夺｡可以说,现有的扶贫政策哪怕是被冠以可持续的头衔,在实际应用中都可能是以自然资源的掠夺为基础的｡瞄准自然资源变成了真正的瞄准｡自然资源变成了某些贫困地区增加收入的唯一要素｡土地资源被用于建厂房,耕地被大规模地侵占;水资源受到工业化带来的大量污染物的污染;矿产资源被过度开采｡以国家政策推动的经济发展行为如果以破坏自然资源为代价,都是荒谬的｡这种针对自然资源的扶贫瞄准有些是国家政策推动的,有些是贫困地区本身因缺乏其它的脱贫渠道而选择的｡虽然可能是被迫的,但是现在看来都存在着严重的问题｡进入21世纪后,国家已经认识到靠掠夺自然资源来寻求可持续发展是不可能的｡随着科学发展观等一系列新的国家战略的提出,扶贫领域也在逐渐地改变｡虽然现在还有些贫困地区仍然存在着通过毁坏自然资源换取经济发展的现象,但是在国家和政府层面的政策规定已经没有了｡自第四个阶段开始,一系列的社会资源被政府所关注｡如对于贫困地区的综合扶贫行动,贫困人口参与制定扶贫规划的制度,有针对性地结合具体地区寻找扶贫途径的制度等,都从一个侧面说明了政府已经开始注意到了原来并不关心的社会资源,特别是非正式的社会资源｡而对于贫困地区来说,通过非正式的社会资源来达到脱贫的目的的行为早已有之｡如,某些地区通过其革命老区的人际影响使本地区以较宽松的标准进入国家级贫困县行列｡在调查中,笔者曾听到这样一个故事,某一国家级贫困县的新任县委书记在上任的第一天晚上连续向省委书记家打了10几个电话,目的只有一个:在国家调整贫困县分布时使本县能够被划进去｡至于通过老领导､老将军来发挥影响从而获取国家扶贫资源的做法更是司空见惯｡[。
中国扶贫改革的伟大历史进程
当代中国农村扶贫开发的历史进程改革开放以来, 特别是从20 世纪80 年代中期开始, 我国在全国农村范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。
历时20 多年的农村扶贫开发大体经历了体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、新时期扶贫开发等四个阶段。
研究不同时期农村扶贫开发呈现出的特点、采取的政策措施, 揭示农村扶贫开发的意义和启示, 对于进一步做好我国农村的扶贫开发工作具有重大的指导作用。
一、体制改革推动扶贫1978 至1985 年, 农村扶贫工作的主要特点是体制改革推动扶贫。
农村经济体制改革对于缓解农村贫困, 减少农村贫困人口发挥了巨大的作用。
首先, 农村经济体制改革极大地激发和调动了广大农民的生产积极性, 农产品产量大幅度提高。
如从粮食总产量上看, 1978 年为30480 万吨, 1980年为32050 万吨, 1982 年为35450 万吨, 1985 年为37910 万吨。
1979 至1983 年, 我国农业总产值( 包括村办工业) 平均每年增长7. 9% , 1984 年增长14. 5% , 远远超过了1953 至1978 年的26 年间平均每年增长3. 2% 的速度。
其次, 农产品价格的提高和农业生产资料价格的下降, 使农民收入迅速增加。
1979 年, 国家提高了18 类农副产品的收购价格, 而农业生产资料的价格却下调了10% —15% , 当年工农业商品综合比价指数下降到了82% , 农民收入比上年增长19. 4% 。
1979 至1981 年, 价格因素在农民收入增长总额中的比重分别达到 4. 1% , 18. 1% , 18. 8% 。
农民人均纯收入1978 年为133. 6 元, 1980 年为191. 3元, 1982 年为270. 1 元, 1985 年为397. 6 元。
此外, 在这一时期, 国家还采取措施使社会财富的分配逐步向农民倾斜。
如1976 至1980 年国民收入平均每年增长速度是6. 1% , 农民消费额平均每年增长速度是5. 2% , 国民收入增长速度与农民消费额增长速度的比例是1. 17 ∶1, 而1981 至1985 年国民收入平均每年增长速度是10% , 农民消费额平均每年增长速度是11. 2% , 国民收入增长速度与农民消费额增长速度的比例是0. 89 ∶ 1 。
试论我国扶贫开发的历程、模式及创新
计划》 明确提出， 集中人力、 物力、 财力， 动员社会各界力量，
力争用七年左右的时间，到 ２ ０ ０ ０ 年底基本解决农村贫困人 口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确 目 标、 明确 对象、 明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。 在１ ９ ９ ７ 年至 １ ９ ９ ９ 年这三年中， 中国每年有 ８ ０ ０ 万贫困
１ ９ ７ ８ 年， 按中国政府确定的贫困标准统计， 我国共有贫 困人 口２ ． ５ 亿， 占 农村总人 口的３ ０ ． ７ ％。导致这一时期大面 积贫困的原因是多方面的， 主要是农业经营体制不适应生产 力发展需要， 造成农民生产积极性低下。 因此， 制度的变革就
成为缓解贫困的主要途径。 首先是土地经营制度的变革， 即以家庭承包经营制度取 代人民公社的集体经营制度。 这种土地制度的变革极大地激
２ ０ ０ １ 年５ 月， 中央扶贫开发工作会议召开， 制定并颁布 了《 中国农村扶贫开发纲要 （ ２ ０ ０ １ — ２ ０ １ ０ 年） 》 ， 这是继“ 八七
计划” 之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件， 对２ １ 世
降到 １ ４ ． ８ ％； 贫困人 口 平均每年减少 １ ７ ８ ６ 万人。
产品价格的提升、 农业产业结构向附加值更高的产业转化以 及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道， 将利益传递 到贫困人口， 使贫困农民得以脱贫致富， 农村贫困现象大幅
度缓解。
人口解决了温饱问题 ， 是进入二十世纪九十年代以来中国解
决农村贫困人口年度数量最高水平。到２ ０ ０ ０ 年底， 国家 “ 八
七” 扶贫攻坚 目 标基本实现。
（ 四） 巩固成果， 综合开发阶段（ ２ ０ ０ １ 年至今）
据统计， 从１ ９ ７ ８ 年到 １ ９ ８ ５ 年， 农村人均粮食产量增长
改革开放40年扶贫开发历程与经验
2019年3月第44卷第2期河北大学学报(哲学社会科学版)J o u r n a l o fH e b e iU n i v e r s i t y(P h i l o s o p h y a n dS o c i a l S c i e n c e)M a r.2019V o l.44 N o.2改革开放40年扶贫开发历程与经验段洪波1,2,张洪硕2(1.中国人民大学商学院,北京100872;2.河北大学管理学院,河北保定071002)摘要:改革开放以来,中国扶贫工作成效显著,减贫成果在世界范围内得到广泛认可㊂在40年的扶贫历程中,中国扶贫经历了救济式扶贫开发㊁大规模扶贫开发㊁八七扶贫开发㊁以贫困村为重点对象的扶贫开发㊁精准扶贫开发五个发展阶段,其中精准扶贫开发阶段成效最为显著㊂精准扶贫以我国现阶段贫困地区和贫困人口特征为依据,并结合我国当前实情,有效地解决了我国脱贫效率降低问题,精准扶贫充分体现了长短期㊁国家救助和自我发展㊁普遍需求和个性需求的结合,最终目的是帮助贫困人口实现长期稳定脱贫和贫困地区可持续发展,进而确保2020年实现全面建成小康社会的伟大目标㊂关键词:改革开放;扶贫开发;开发历程;扶贫经验中图分类号:F32文献标识码:A 文章编号:1005-6378(2019)02-0118-05D O I:10.3969/j.i s s n.1005-6378.2019.02.0171978年改革开放以来,中国经济飞速发展,综合国力日益提升,党对扶贫工作愈发重视,减贫成果显著㊂在40年的扶贫历程中,中国扶贫工作在立足国情的基础上,紧跟时代发展要求,创造性地开展扶贫工作并取得了巨大成就,积累了宝贵经验,走出一条具有中国特色的扶贫道路,为随后中国进一步发展打下坚实基础,同时也为世界扶贫提供了中国方案㊂此外,扶贫开发作为提升中国贫困群众生活水平的重要举措,对促进中国实现全面建成小康社会起到重要推动作用㊂习近平在2013年提出精准扶贫,进一步推动了扶贫工作的进程,夯实了全面建成小康社会的基础㊂本文回顾了过去40年中国扶贫开发发展变化,立足各个扶贫阶段所处的时代背景,探索政策发展规律,阐述扶贫工作取得的成就,总结各个阶段的不足和经验㊂一㊁改革开放40年扶贫开发阶段演变历程改革开放以来,中国扶贫经历了救济式扶贫开发㊁大规模扶贫开发㊁八七扶贫开发㊁以贫困村为重点对象的扶贫开发㊁精准扶贫开发五个阶段,实现了由 粗放式 扶贫到精准扶贫的转变,现阶段正处于精准扶贫开发阶段㊂(一)救济式扶贫开发阶段(1978 1985年)改革开放初期,我国有2.5亿的农村贫困人口,贫困发生率达到30.7%,1978年十一届三中全会审议通过的‘中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)“中第一次明确提出了我国存在大规模的贫困现象[1],由此,我国的扶贫工作正式上升到了国家层面㊂在救济式扶贫开发阶段,国家主要采取区域扶贫,即以区域发展为主,贫困人口可以依靠贫困区域发展主动寻找脱贫契机㊂区域扶贫开发模式聚焦于贫困人口较多的贫困地区,将地区发展放在第一位,贫困人口在发展过程中处于被动地位[2]㊂在救济式扶贫开发阶段,我国社会发生巨大变化,政府体制机制的改革与创新激发了农民热情,生产积极性不断提高,生产力得到释放,在这种背景下,部分农户从传统的农业生产转向了第二㊁三产业,摆脱了贫困状态㊂至1985年,农民人均纯收入提升了197.6%,由133.6元上升到397.6元;同时,人均可享受的基本生活物资也得到了增加,例如人均粮食占有量提高了14%,人均棉花占有量提高了74%,人均油料占有量提高收稿日期:2019-01-16基金项目:国家社科基金后期资助项目(17F J Y015)作者简介:段洪波(1980 ),男,河北沧州人,中国人民大学商学院博士研究生,河北大学管理学院教授,主要研究方向:扶贫开发与区域经济发展㊂了176%,人均肉类占有量提高了87.8%;农村绝对贫困人口数降低了50%,由2.5亿下降到1.25亿左右,年均减少1786万人,贫困发生率也由30.7%下降到14.8%[3]㊂这一阶段扶贫主要以国家实物救助为主,采用区域整体救助方式,这种方式虽然在一定程度上改善了当时贫困群众的生活状况,稳定了社会秩序,但未对不同地区的贫困原因进行区分,在贫困区域范围较大且扶贫资源分散的情况下,这种单一的 输血式 实物救济不能达到治本的效果,扶贫效率不断降低,因此,实物救济扶贫模式急需转变㊂(二)大规模扶贫开发阶段(1986 1993年)20世纪80年代中期,国家意识到粗放的区域扶贫开发模式效率逐渐降低,农村经济体制改革带来的扶贫红利减弱, 老㊁少㊁边㊁穷 地区发展缓慢,整体贫困现象未得到真正改善㊂因此,为了解决重点贫困区域经济发展问题,1986年4月国家颁布‘中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划“,将贫困地区经济发展问题单独列示,自此,国家将扶贫工作定位为一项长期工作㊂为了提高工作效率,保证工作质量,规范扶贫流程,各机关单位需要国家统一指挥,在这种背景下,国务院成立贫困地区经济开发领导小组,我国扶贫工作逐步走向规范化㊂在大规模扶贫开发阶段,国家为了进一步帮助贫困地区发展,制定了国家贫困县标准,同时纳入了331个贫困县[4]㊂这意味着我国扶贫开发模式实现了由区域到县域的转变㊂在大规模扶贫开发阶段,国家为了帮助 老㊁少㊁边㊁穷 地区加速发展,制定了很多优惠政策,例如支持 老㊁少㊁边㊁穷 地区贷款等7项扶贫专项资金,同时大力发展贫困地区基础设施建设,带动贫困地区发展,增加就业机会,实施对口帮扶政策等㊂1992年贫困人口数量降至8000万,减少约4500万,贫困发生率由15.5%降至8.8%㊂大规模扶贫开发模式有利于县域的发展,提升了县域的整体经济实力,建设了县域电力㊁公路等基础设施,突破了以往单一采用实物救济的方式,开始注重 造血 式扶贫,大规模扶贫开发模式增加了当地就业机会,注重激发贫困群众内生动力,脱贫成效稳定㊂大规模扶贫开发阶段的目标是解决贫困群众温饱问题,但这种模式没有考虑贫困人口的特征,在制定政策的过程中也未将贫困人口的不同需求与县域整体发展联系起来,加之剩余贫困人口实际情况更为复杂,这一阶段减贫成果低于救济式扶贫开发阶段㊂(三)八七扶贫开发阶段(1994 2000年)1994年国家颁布‘国家八七扶贫攻坚计划(1994 2000年)“,将国家贫困县调增至592个,并提出争取通过7年时间解决8000万人温饱问题㊂在八七扶贫开发阶段,国家加大对贫困县的投入,1994 2000年间,政府投入资金不断增加,由1994年的97.85亿元上升至2000年的248.15亿元,累计金额为1127亿元,相较于大规模扶贫开发阶段增长约3倍㊂这一阶段,扶贫责任得到落实,各级主体需要承担相应责任,在一定程度上调动了各级政府的积极性;在扶贫资源方面,国家贫困县得到扶贫资源重点倾斜,极大提升了自身发展,扶贫成效显著,至2000年底,贫困县农民人均纯收入大幅提升,较1993年增长173.1%,由1993年的483.7元增加到1321元,农村绝对贫困人口下降到3209万人,贫困发生率降低到3.4%[5]㊂同时,国家将主要资源倾斜到国家贫困县,导致贫困人口呈现新的格局分布㊂据国务院扶贫开发领导小组文件(国开发 1999 1号)统计,这一阶段贫困发生率迅速降低,由之前的30%下降至13%,但未分布在国家贫困县的贫困人口只减少了200万㊂另一项数据表明2000年全国3000万绝对贫困人口中只有不到60%分布在国家贫困县中㊂八七扶贫开发阶段继承和发展了大规模扶贫开发阶段目标,即在解决贫困群众温饱问题的基础上进一步稳定和促进贫困地区经济发展㊂在这一阶段,科学技术被广泛运用,农田产量进一步增加,巩固了大规模扶贫开发阶段的目标;贫困人口得到技能培训,增加了就业竞争力,缓解了贫困群众主要依靠第一产业脱贫的现象㊂同时,资源分配方式进一步优化,逐步从资金的平均分配转变为知识㊁技能㊁资金等多种资源的分配㊂但这种资源分配存在一定的不合理性,以县域为基础进行资源分配造成国家贫困县的非贫困人口也享受到扶贫资源带来的收益,但非国家贫困县的贫困人口却没有享受同等收益㊂针对这一问题,国家进行了政策调整,实现了扶贫范围由县域到村域的转变,进一步提高了扶贫效率㊂(四)以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段(2001 2012年)自21世纪开始,我国大规模绝对贫困现象基本消除,总体上实现了八七扶贫开发阶段在7年内解决8000万贫困人口温饱问题的目标,至此,我国结束了绝对贫困阶段,重心转向消除相对贫困㊂为适应新阶段我国贫困状况,国家颁布了‘中国农村扶贫开发纲要(2001 2010年)“,将扶贫重心从县域转移到贫困村,强调近距离接触贫困群众㊂在以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段,我国将重心聚焦于14.8万个贫困村,囊括了绝大多数贫困人口,以贫困村发展为基础带动贫困群众发展㊂在这一阶段,贫困户得到资源直接倾斜,获得大量生产与生活资料,多数贫困户的收入水平急速提升,生活条件明显改善㊂2010年,在1196元的贫困标准线下,我国贫困人口降至2688万,贫困发生率已低于10%㊂其中, 十一五 时期扶贫成效更为显著,贫困人口共计减少3743万,年均减少748.6万[6],贫困发生率由9.8%降至2.8%㊂2011年,我国综合国力进一步增强,但贫困标准与我国发展水平并不匹配,因此政府将贫困标准线修改911段洪波,等:改革开放40年扶贫开发历程与经验021河北大学学报(哲学社会科学版)2019年第2期为2300元,实现贫困标准与国家发展相契合,解决了两者长时间脱节的问题㊂以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段的目标是巩固温饱成果,为达到小康水平创造条件㊂这一阶段,国家发现产业发展能够带来巨大的减贫效果,因此鼓励贫困地区发展龙头企业㊂产业扶贫模式的出现极大地带动了贫困地区经济发展,改善了贫困地区产业结构,增加了贫困人口流动性和市场参与机会,帮助了部分贫困群众实现脱贫㊂此外,以贫困村为扶贫重点对象对缩小社会贫富差距,加速城镇化进程起到了重要推动作用㊂但这一模式仍存在不足,未能从根本上解决贫困人口的特性问题,在一定程度上仍然没有达到治本的效果㊂(五)精准扶贫开发阶段(2013年至今)2013年习近平提出精准扶贫理念,由此我国扶贫开发进入精准扶贫阶段㊂这一阶段的目标是 到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困 ㊂精准扶贫更加注重与贫困群众的直接联系,精准到人成为精准扶贫的核心主旨,因此习近平提出了 六个精准 五个一批 等措施,要求深入了解贫困人口的致贫原因,了解贫困人口的个性需求,争取做到从贫困人口共同特征和个性需求两方面同时出发,更加深入㊁彻底地解决贫困问题,从而实现长期稳定的脱贫㊂精准扶贫契合了我国当前发展要求,体现了节约资源㊁提高效率的精神,同时强调动员社会力量参与扶贫,注重扶贫的全员参与性㊂精准扶贫理论是中国特色社会主义理论体系中反贫困理论的最新发展[7]㊂在精准扶贫开发阶段,扶贫工作取得巨大成就,贫困人口人均纯收入大幅提升,生活质量明显改善,通过观测2013 2016年数据发现,2013-2016年连片特困地区和深度贫困地区农村常住居民人均可支配收入年均增速达到10.04%,人均消费支出年均增速达到9.13%㊂贫困发生率由8.5%降至3.1%,降幅5.4%,贫困县数量首次减少[8]㊂精准扶贫开发阶段的目标与我国2020年全面建成小康社会的目标紧密契合,符合我国发展实情㊂这一阶段,贫困人口的特性问题得到充分解决,政府通过政策兜底与精准帮扶解决贫困问题,从共性和个性两个维度稳定脱贫成效,从而达到治本的效果㊂同时,精准扶贫模式充分吸收先进的时代理念,以 创新㊁协调㊁绿色㊁开放㊁共享 五大发展理念推动中国扶贫工作进一步发展,为世界扶贫事业提供了中国方案㊂改革开放40年来,中国扶贫工作取得了巨大成就,宏观战略与微观政策相结合㊁资源精准分配㊁政策兜底与精准帮扶共同实施㊁难题处理灵活有序是中国取得巨大减贫成就的宝贵经验[9]㊂在这一过程中可以发现,虽然精准扶贫开发阶段开始强调社会力量的参与,但扶贫主体始终是政府㊂针对每个阶段扶贫对象的变化,政府采取了一系列符合时代背景和基本国情的措施,成功地走出了一条具有中国特色的扶贫道路㊂二㊁改革开放40年扶贫工作取得的成就改革开放40年来,我国扶贫工作取得了巨大成就,根据现行标准,贫困人口数自1978年的77039万人降至2016年的4335万人,共计减少72704万人,降幅94.37%;贫困发生率从1978年97.5%降至2016年4.5%㊂‘中国农村贫困检测报告(2017)“显示,截至2016年贫困地区基础设施得到极大改善,连片特困地区和深度贫困地区所在自然村通公路的农户数量已提升至99.8%,通电话农户比重提升至99.9%,可接收有线电视信号农户比重提升至93.4%,进村主干道路硬化农户比重提升至95.6%,可便利乘坐公共汽车农户比重提升至61.2%,通宽带农户比重提升至77.4%,垃圾能集中处理的农户比重提升至49.5%,有卫生站的农户比重提升至79.6%,上小学便利的农户比重提升至85.2%㊂在农户生产生活条件方面,居住竹草土坯房的农户比重降至4.8%,使用照明电的农户比重提升至99.2%,使用管道供水的农户比重提升至67.4%,使用独用厕所的农户比重提升至93.9%,炊用柴草的农户比重降至52%㊂对比世界贫困状况(表1),可以发现中国扶贫的发展道路是正确的,带动了世界扶贫事业㊂在中国扶贫工作开展初期,中国贫困发生率接近世界贫困发生率的2倍,差距高达44%;经过救济式扶贫开发表1世界贫困与中国贫困对比(标准:1.9美元/天)年份世界贫困发生率世界贫困发生率降幅中国贫困发生率中国贫困发生率降幅198144.3%88.3%199037.1%16.25%66.6%24.58%199929.1%21.56%40.5%39.19%201016.3%43.99%11.2%72.35%201114.1%13.50%7.9%29.46%201311.2%20.57%1.85%76.58%2018①8.6%<1%数据来源:世界银行①2018年世界贫困发生率和中国贫困发生率均为世界银行预测数据㊂阶段和大规模扶贫开发阶段的前半段,中国贫困发生率大幅降低,至1990年降至66.6%,与世界贫困发生率的差距缩小至29.5%,降幅程度是世界贫困发生率的1.5倍;经过大规模扶贫开发阶段后半段和八七扶贫开发阶段,1999年中国贫困发生率降至40.5%,与世界贫困发生率差距缩小至11.4%,贫困发生率降幅是世界贫困发生率的1.8倍;经过以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段,2011年中国贫困发生率降至7.9%,远低于世界贫困发生率的14.1%,降幅程度为世界贫困发生率的2.18倍;自2013年中国实施精准扶贫政策以来,中国扶贫工作取得了更大的成就,2013年我国贫困发生率已降至1.85%,远低于世界贫困发生率14.1%,降幅程度是世界贫困发生率的3.7倍㊂1981 2011年间,中国贫困发生率由88.3%降至1.85%,降幅97.9%,对全球减贫贡献超过70%㊂事实证明,中国的扶贫政策是正确的,符合中国发展实情,在世界扶贫领域内处于领先地位,为世界扶贫工作提供了中国智慧㊂三㊁改革开放40年扶贫开发经验总结(一)注重激发贫困群众内生动力,通过立体化手段保障贫困群众基本生活回顾改革开放40年来我国扶贫政策发展历程,可以发现国家对贫困群众的政策逐步从单一化转向立体化,更加注重通过激发贫困群众内生动力解决贫困问题㊂在最初只实施单一的实物救济政策后,国家意识到单纯的救济扶贫只能治标,助长了部分贫困群众 等㊁靠㊁要 的思想,不利于根治贫困问题,鉴于此,国家开始注重激发贫困群众的内生动力,力图从根本上帮助群众实现稳定持久地脱贫㊂因此,在大规模扶贫开发阶段,国家在贫困地区大力建设基础设施以增加就业机会,让贫困群众在劳动中提高自身收入水平,但这种方式只能吸纳部分贫困群众,不能覆盖全部贫困群体;进入到八七扶贫开发阶段,国家鼓励贫困群众参与到市场建设中,运用市场经济带动贫困群众发展,并通过科技手段帮助贫困群众发展生产,改善生活条件,这些政策将贫困地区群众吸引至发达或较发达地区打工,虽然增加了贫困家庭的总体收入,但造成了贫困地区特别是农村空心化的现象;在以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段,产业扶贫开始普及,通过在贫困地区发展龙头企业带动当地群众发展,但整体上没有解决根本问题,城镇和农村生活环境的较大差距未得到本质的弥补,贫困地区发展仍然缺乏劳动力;在精准扶贫阶段,国家立足贫困地区实情,综合实施各项政策,政策兜底力度加大,资金㊁技术㊁产业就业帮扶全面落实,根据每个贫困户的实际需求采取不同方案,同时重新规划农村建设,改善贫困地区生活环境,优化贫困地区基础设施建设,从激发贫困群众内生动力和提高外部生活水平两方面出发,帮助贫困群众实现稳定脱贫以及贫困地区可持续发展㊂(二)动员社会力量,实现全员扶贫精准扶贫开发阶段之前,我国扶贫工作几乎全部由政府承担,在党的领导下,扶贫工作有效开展,取得了巨大成就,但同时也忽略了很多细节㊂因此,2013年精准扶贫实施以来,国家广泛动员社会力量参与扶贫工作,社会力量通过定点帮扶和产业投资等方式进行参与,对扶贫工作的顺利开展起到了重要作用㊂一方面,社会力量的参与可以减轻政府的财政压力,节约人力;另一方面,社会力量可以更加细致地覆盖到扶贫领域,通过自身的专业性根治贫困问题,在金融㊁教育㊁医疗等诸多领域推动扶贫攻坚进程㊂在党的领导和社会力量的参与下,我国扶贫效率明显提升,扶贫效果显著,社会稳定且发展有序,为实现2020年全面建成小康社会打下坚实基础㊂(三)立足我国贫困实情,与时俱进调整扶贫对象改革开放40年来,我国扶贫政策始终立足贫困实情,并根据我国综合国力和贫困群众需求,及时调整方针政策,改变瞄准对象㊂救济式扶贫开发阶段,我国贫困现象尤为突出,为了保障贫困群众基本生活,政府将瞄准对象定位为整体贫困区域,通过实物救济解决贫困问题;大规模扶贫开发阶段,为了进一步提升扶贫效果,国家开始细化扶贫对象,将瞄准对象定位为贫困县,同期纳入331个贫困县,通过发展县域经济解决温饱问题;八七扶贫开发阶段,为了彻底解决绝对贫困问题,国家扩大了贫困县规模,数量增至592个,将县域作为瞄准对象对解决我国绝对贫困问题起到了至关重要的作用,但由于相对贫困问题具有复杂性和多样性的特点,继续以县域为扶贫对象会导致扶贫效率降低,扶贫资源浪费;以贫困村为重点对象的扶贫开发阶段,国家针对相对贫困问题的特点,将扶贫重心转向贫困村,共计纳入14.8万个贫困村,进一步提高了扶贫效率和资源利用率;精准扶贫开发阶段,国家继续调整扶贫对象,优化扶贫工作机制,扶贫政策精准至人,开始因人施策的救助措施,通过解决贫困群众的致贫原因根治贫困问题,是当前解决相对贫困问题的最佳方案㊂随着时代发展,我国扶贫政策的工作理念逐步精准化与科学化㊂结 语改革开放40年来,我国扶贫模式一脉相称㊁不断发展,始终保持与时俱进㊂改革开放初期我国物质121段洪波,等:改革开放40年扶贫开发历程与经验221河北大学学报(哲学社会科学版)2019年第2期资源匮乏,政府及时出台救济政策,保证贫困地区人民群众基本生活所需;1986年随着综合国力的提升,我国开始实施大规模扶贫;1994年开始运用科技手段进一步巩固温饱目标;步入新世纪,政府顺应时代发展要求,提出通过产业带动贫困地区发展,为达到小康水平奠定基础;2013年,精准扶贫政策实施,为我国实现2020年全面建成小康社会的目标打下坚实基础㊂从最初解决温饱问题到促进产业发展和个人发展,再到现阶段从根本上解决贫困问题的精准扶贫,中国扶贫事业共经历五个阶段且成绩斐然㊂当前我国 两不愁㊁三保障 基本实现,医疗制度体系不断完善,建档立卡户大病㊁慢性病救助基本实现全覆盖,教育帮扶有效阻隔贫困代际传承,金融㊁产业就业帮扶到位,政策兜底全面落实㊂同时,我国专项扶贫资金保障充足,政府管理体制机制紧随实情需要,社会力量逐步参与,总体上我国扶贫进程平稳有序且呈加快趋势㊂同时,贫困问题仍然是当今世界社会发展的难题,中国扶贫事业的成功为世界扶贫工作提供了宝贵经验,中国企业跨国发展与对外减贫合作成为我国发展的新契机[10]㊂此外,我国自2001年已结束绝对贫困帮扶工作,当前扶贫政策的核心是解决相对贫困问题,这是一项长期的历史任务,在实现共同富裕之前,相对贫困的存在是社会客观现象,需要国家与社会的共同努力㊂预计2020年后,我国相对贫困人口的特征必然更加复杂,精神贫困问题尤其突出,我国应不断发挥社会主义制度的优势,广泛动员社会力量,在社会上形成积极参与扶贫工作的风气[11],同时,我国扶贫政策应继续秉承改革开放以来与时俱进的理念,在符合我国实情的前提下,政府应结合贫困具体特征,不断调整扶贫政策,最终实现共同富裕㊂[参考文献][1]范小建.中国农村扶贫开发纲要(2011 2020年)[M].北京:中国财政经济出版社,2012:20-20.[2]汪三贵,曾小溪.从区域扶贫开发到精准扶贫 改革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策[J].农业经济问题,2018(8):40-50.[3]张磊.中国扶贫开发政策演变(1949 2005年)[M].北京:中国财政经济出版社,2007:63-64[4]李周.中国反贫困与可持续发展[M].北京:科学出版社,2007:77-78.[5]黄承伟.中国扶贫开发道路研究:评述与展望[J].中国农业大学学报,2016(5):5-17.[6]张惠涛.农村扶贫政策实施绩效研究[D].郑州:郑州大学,2011.[7]胡联,王娜,汪三贵.精准扶贫的理论创新 基于马克思主义政治经济学视角[J].财贸研究,2017(7):1-7.[8]陈志刚.应对世界性难题中国始终倡导并践行全球减贫事业[E B/O L].h t t p://w w w.c p a d.g o v.c n/a r t/2018/5/24/a r t_1645_84347.h t m l.[9]曾小溪,汪三贵.中国大规模减贫的经验:基于扶贫战略和政策的历史考察[J].西北师大学报,2017(6):11-19.[10]黄承伟.为全球贫困治理贡献中国方案[J].农经,2017(8):36-39.[11]段洪波,吴震.河北省老龄人口贫困问题研究 基于河北省14个县的田野调查[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2018(1):112-119.ʌ责任编辑侯翠环ɔT h eC o u r s e a n dE x p e r i e n c e o fP o v e r t y A l l e v i a t i o nD u r i n g t h e40Y e a r s o fR e f o r ma n dO p e n i n g P o l i c yD U A N H o n g-b o1,2,Z H A N G H o n g-s h u o2(1.C o l l e g e o f B u s i n e s s,R e n m i nU n i v e r s i t y o fC h i n a,B e i j i n g100872;2.C o l l e g e o fM a n a g e m e n t,H e b e iU n i v e r s i t y,B a o d i n g,H e b e i071002,C h i n a)A b s t r a c t:S i n c e t h e r e f o r ma n d o p e n i n g p o l i c y,p o v e r t y a l l e v i a t i o nw o r ko f C h i n a h a s a c h i e v e d r e m a r k a-b l e r e s u l t s,a n d t h e r e s u l t s o f p o v e r t y r e d u c t i o nh a v eb e e nw i d e l y r e c o g n i z e d a r o u n d t h ew o r l d.D u r i n g t h e40y e a r so f p o v e r t y a l l e v i a t i o n,C h i n ah a se x p e r i e n c e df i v es t a g e so fd e v e l o p m e n t:r e l i e fd e v e l o p-m e n t,l a r g e-s c a l e p o v e r t y a l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t,s e v e n-y e a r p r i o r i t yp o v e r t y a l l e v i a t i o n,p o v e r t y a l l e v i a t i o na n dd e v e l o p m e n t f o c u s i n g o n p o o rv i l l a g e s,a n da c c u r a t e p o v e r t y a l l e v i a t i o na n dd e v e l o p-m e n t.A m o n g t h e m,a c c u r a t e p o v e r t y a l l e v i a t i o n a n dd e v e l o p m e n t s t a g e i s t h em o s t e f f e c t i v e.A c c u r a t e p o v e r t y a l l e v i a t i o n i s b a s e do n t h e c h a r a c t e 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改革开放四十年来我国的农村扶贫开发实践
改革开放四十年来我国的农村扶贫开发实践作者：王卫斌来源：《当代农村财经》2018年第12期摘要：中国共产党自创建之日起，就公开亮出了无产阶级政党的鲜明底色，确定了消灭私有制度、实现全民共富的目标。
1978年12月召开的党的十一届三中全会，作出了以经济建设为中心、实行改革开放的历史性决策。
并决定改革首先从农村入手，推行联产计酬生产责任制，提高农副产品收购价格，恢复农村集市贸易，给予农民充分的生产经营自主权，集中主要精力把国民经济的基础农业搞上去，让占人口百分之八十的社会主体农民富起来。
由此，我国拉开了农村扶贫工作的序幕。
本文回顾了扶贫开发的三个阶段，展示了改革开放以来扶贫工作取得的显著成效。
关键词：改革开放；扶贫开发；精准施策；成效显著我国是一个传统的农业大国，主要人口集中在农村，经济基础源自于农业。
由于农村地区远离政治、经济和文化中心，农业生产深受自然条件和社会环境制约，再加上人均耕地不足、自然灾害频发的国情，决定了中国农民天然的弱势地位。
他们干着最苦最累最脏的活，贫困却始终如影随形挥之不去，正所谓“耕也馁在其中矣”。
时至1978年，全国农民人均纯收入只有133.6元，农村贫困人口高达2.5亿，占农村总人口的30.7%，农民普遍贫困、绝对贫困已成不争的事实。
中国共产党自创建之日起，就公开亮出了无产阶级政党的鲜明底色，确定了消灭私有制度、实现全民共富的目标。
1978年12月召开的党的十一届三中全会，作出了以经济建设为中心、实行改革开放的历史性决策，并决定改革首先从农村入手，推行联产计酬生产责任制，提高农副产品收购价格，恢复农村集市贸易，给予农民充分的生产经营自主权，集中主要精力把国民经济的基础农业搞上去，让占人口百分之八十的社会主体农民富起来。
由此，我国拉开了农村扶贫工作的序幕。
一、改革开放获新生，扶贫开发得温饱党的十一届三中全会契合国情、顺应民心，形成了一整套全新的理论、路线和方针政策，犹如呼谷传响、立竿见影，一下子激发出了亿万农民压抑已久的生产积极性，释放出了无穷无尽的创造潜能。
中国特色社会主义减贫历程、成效及经验研究
中国政府将继续推进减贫战略， 以全面实现小康社会为目标，加 强贫困地区的基础设施建设，提 高贫困人口的生活水平。
加强社会建设，促进社会公平正 义，让贫困人口也能分享到社会 发展的成果。
加强生态环境保护，推动绿色发 展，以实现经济发展和环境保护 的良性循环。
深化经济体制改革，推动供给侧 结构性改革，以进一步解放生产 力，提高经济增长的质量和效益 。
中国政府在减贫过程中积累了丰富的经验，包括坚持党的领导、坚持以人民为中心的发展 思想、实行精准扶贫扶贫扶贫扶贫扶贫扶贫的扶贫减贫政策、注重教育和技术培训等。
研究不足与展望
研究不足
尽管本研究已经对中国特色社会主义减贫 历程、成效和经验进行了较为全面的探讨 ，但仍然存在一些不足之处，例如，对于 不同地区和不同群体的减贫差异、政策执 行过程中的问题等需要进一步深入研究。
城市扶贫# 《中国特色社会主义减贫历程、成效及经验 研究》
03
中国特色社会主义减贫经验
坚持党的领导
党的领导是中国减 贫事业成功的关键 。
党的领导为减贫事 业提供了正确的方 向指引。
党的领导为减贫事 业提供了坚强的政 治保障。
发挥制度优势
中国特色的社会主义制度优势为减贫事业提供了 坚实的基础。
国家层面的统筹协调为减贫事业提供了有力的支 持。
强大的社会动员能力为减贫事业提供了充足的资 源保障。
实施精准扶贫3.4 坚持改革开放
改革开放为中国减贫事业提供 了广阔的发展空间。
市场化改革为中国减贫事业提 供了强大的动力。
对外开放为中国减贫事业带来 了更多的国际合作机会。
加强国际合作
加强国际合作是中国减贫事业的重要 一环。
国际组织的支持和帮助为中国减贫事业提 供了有力的支持。
我国减贫工作的发展历程、创新与成效
图 １ 中国与世界减贫状况比较(１９８１ － ２０１３)
数据来源:世界经济银行数据库 注:贫困线按每天 １. ９０ 美元为衡量标准ꎻ贫困人数单位:亿人
二、改革开放以来我国减贫
表 １ 中国农村经济主要指标比较表(１９８０ － ２０１５)
工作的发展阶段及特点
年份
１９８０ １９８５ １９９０ １９９５
︵社
会
【 收稿日期】２０１８ － ０１ － １９
科
【 基金项目】 上海理工大学沪江哲社基金项目(１７ － ＤＳＤＧ － ＺＤ － ０１６) ꎮ
学 版
【 作者单位】 上海理工大学马克思主义学院ꎬ上海ꎬ２０００９３
︶
【 作者简介】 刘诗铭(１９８９ － ) ꎬ广东汕尾人ꎬ上海理工大学马克思主义学院硕士研究生ꎬ研究方向:政治经济学ꎮ
世界贫困人口的十分之一以下ꎮ 从 １９８１ 年到 深刻意识到ꎬ将减贫作为发展经济的一项重要
数据来源:中国统计年鉴 ２０１６
包责任制为基础的双层经营体制ꎬ农产业价格
为了能够反映我国减贫所取得的成就ꎬ我 和市场被逐步放开ꎬ大力发展乡镇企业ꎮ 家庭
们与世界其它国家减贫工作进行比较ꎮ 如图 １ 联产承包责任制的迅速发展ꎬ使国家经济体制
所示ꎬ１９８１ 年ꎬ我国贫困发生率为 ８８. ３２％ ꎬ与 发生了变化ꎮ 政府明确提出把发展乡镇企业的
２００５ ２２４１６. ２ ４８４０２. ２ ３７１ ３２５４. ９
人民公社时代的“ 平均主义”、“ 大锅饭” 等弊
２０１０ ４０５３０. ０ ５４６４７. ７ ４０９ ５９１９. ０
端ꎬ且广泛调动农民积极性的同时ꎬ充分发挥了
２０１５ ６２９１８. ７ ６２１４３. ９ ４５３ １０７７２. ０
中国农村扶贫瞄准的历史演变-文档资料
中国农村扶贫瞄准的历史演变[提要] 自改革开放以来,我国农村扶贫经历了四个阶段｡从四个阶段的扶贫政策内容和实际运作过程来看,农村扶贫瞄准有三个演变轨迹:在瞄准对象方面,经历了从普遍化到区域化再到具体化的过程;在瞄准角度方面,经历了从直接瞄准到间接瞄准再到直接瞄准与间接瞄准相结合的过程;在瞄准时序方面,经历了从主要瞄准经济资源到主要瞄准自然资源再到主要瞄准社会资源的过程｡从1978年到现在,中国农村的扶贫开发大致经过了四个阶段:[1]第一阶段――体制改革推动扶贫阶段(1978―1985年)｡从扶贫瞄准的角度来看,这一阶段并没有实施明确的目标瞄准机制｡其一,该阶段的改革是针对整个农村地区的,是一种国家范围内有针对性的结构性变革｡其二,当时整个国家都处于比较贫困状态之中,其中农村尤甚｡扶贫有撒胡椒面式的做法｡其三,当时的改革并不是专门的扶贫｡可以说制度变革尤其是土地制度和乡镇企业制度才是农村经济发展的主推力｡因此,实际上是一种外力在推动着农村的脱贫｡如果从瞄准的角度来理解,只能把它看作是“间接瞄准”｡第二阶段――大规模开发式扶贫阶段(1986―1993年)｡这一阶段是中国扶贫组织化的开始,也有了一定的扶贫瞄准策略｡扶贫瞄准的主体专职化了,扶贫瞄准的对象有了专门的确认标准,扶贫瞄准的资金和资源(政策)的投放对象有了专门的要求｡但是,相对于前一阶段来讲,本阶段的减贫速度有所放缓｡第三阶段――扶贫攻坚阶段(1994-2000年)｡本阶段沿续了前一阶段的机制｡但是国家明显地加强了区域瞄准的力度,随后又结合了人口瞄准方式｡扶贫主体也从政府层面扩大到社会层面｡这是新中国历史上第一个有明确目标､明确对象､明确措施和明确期限的扶贫行动的阶段｡相对于前一阶段来说,减贫速度有所加快｡在1997年至1999年这三年中,中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题,是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平｡第四个阶段――脱贫致富阶段(2001-)｡至2000年“八七扶贫攻坚”阶段结束后,我国政府从一定程度上了解到贫困是不可能真正消除的｡如果从相对贫困的角度来理解,这是毋庸置疑的｡从绝对贫困的角度来理解,至少在我国的最近十年也是可以证明的｡“扶贫开发纲要”相对于“八七扶贫攻坚计划”来说更能体现扶贫事业的长期性和艰巨性｡从扶贫瞄准的角度来看,本阶段将是瞄准最为精确的阶段｡上述四个阶段的每一次调整都涉及到扶贫目标､扶贫内容和扶贫策略的变化｡而且,无论哪个阶段的调整都是从扶贫瞄准开始｡综合来看,扶贫瞄准有如下三个演变轨迹｡一､从瞄准对象看,经历了从普遍化到区域化再到具体化的过程第一个阶段的扶贫瞄准对象开始是全体农民,并没有真正地瞄准某一个具体的区域或者人口｡后来才有了一定的瞄准到地区的尝试｡如,改变了原来的贫困地区分布在全国各地的状况,确定了699个贫困县,包括331个国家重点扶贫县｡1982年,第一次提出要确定“三西”扶贫项目｡这是中国历史上第一次集中连片的扶贫工程｡到了第二个阶段,随着国家级贫困县的划分,国家开始有意识地把扶贫重点放在这些贫困地区,扶贫瞄准进入了区域化阶段｡区域瞄准没有区分出区域内部的贫困人口和非贫困人口,对非贫困县的贫困人口也没有明确的照顾｡这种状况一直持续到1996年｡1996年后,国家开始有步骤地瞄准到贫困家庭和贫困人口｡2001年国家正式地把扶持重点县和扶贫到村､扶贫到户结合起来｡现阶段,虽然仍然存在贫困县,但是扶贫对象已经明确到了具体的贫困人口｡当然,在贫困人口尚有很大一部分集中于国家级贫困县的情况下,要求所有的扶贫行为都能够直接瞄准贫困人口是不可能的｡另外,无论是哪一个阶段,对于一些特殊的贫困人群,如残疾人､妇女､儿童､库区移民和其它丧失劳动能力的贫困人口,国家都有明确而直接的扶贫措施｡二､从瞄准角度看,经历了从直接瞄准到间接瞄准再到直接瞄准与间接瞄准相结合的过程扶贫瞄准可以有直接瞄准和间接瞄准两种方式｡直接瞄准是指,利用中央或地方政府以及其他组织以反贫困为目标的资金和资源开展扶贫的行为方式｡直接瞄准可以是直接瞄准地区,也可以是直接瞄准贫困人口,甚至是直接瞄准某一个具体的贫困家庭和个人｡间接瞄准是指,利用中央或地方以及其他组织非以反贫困为目标但能够从一定程度上缓解贫困的资金和资源的行为方式｡其对贫困的缓解起着带动作用｡如,国家的宏观经济政策,西部大开发战略等｡无论哪种方式,只要最终有利于改善贫困人口的生存状态都可以运用｡自1978年以来,我国制定了很多直接或间接的反贫困政策｡扶贫绩效的最直接表现是贫困人口的收入增加｡因此,最直接,也最为准确的扶贫就是使贫困人口的收入增加最明显的政策或方法｡救济式扶贫符合了这一要求｡1978年后,我国农村除推行家庭联产承包责任制外,还保留有许多直接增加收入和享受公共服务的制度安排｡如,农村医疗制度､特殊人群的社会救济制度(如“五保”),有些地方还存在政府向贫困人口直接提供物质和资金的救济｡但是,救济式扶贫随之出现了严重的问题｡因为它是一种输血式扶贫｡单纯的救济式扶贫之所以被改变有其主客观两方面的原因｡其客观原因是,经过国家有关部门对全国扶贫工作的检查,虽然总体成绩十分显著,但也有令人担忧的现象存在｡主要是不能将国家扶贫的资金重点用于因地制宜发展当地生产,而是挪做他用;将国家扶贫资金作为单纯救济款,发给贫困的农民家庭,在很短的时间内消费精光,根本就没有起到扶贫的作用;在扶贫资金的发放方面,采取“撒胡椒面”的方式平均使用,不能解决集中连片地区的贫困问题｡[2]其主观方面的原因是,农村贫困人口非常容易地得到满足其基本生产和生活的经济和物质条件,从而导致自身的创造力下降,出现了“等､靠､要”的现象｡国家为提升贫困人口自身的创造力,提高扶贫绩效,使得扶贫活动能够持续地进行下去,自1984年以后逐渐减少输血式扶贫方式,增加造血式扶贫方式｡到1994年的八七扶贫攻坚计划正式把开发式扶贫作为全面推广的扶贫方式｡同时,农村人口原来所享有的医疗､卫生等公共服务也随之减少直至完全市场化｡但是,绝对贫困人口绝对数量的减少并不意味着扶贫工作压力的减轻｡其中的一点就是原有的开发式扶贫也出现了一定的问题｡开发式扶贫能够通过某一项目来带动相对大批的贫困人口脱贫｡但是,在实际运行中,真正从项目中获取利益的主要不是贫困人口,而是非贫困人口｡贫困人口似乎不在扶贫政策的瞄准范围以内｡同时,绝对贫困人口减少的结果使国家级贫困县中的贫困人口比例减少,有近一半的贫困人口处于非国家扶贫工作重点县内;另外,贫困人口的分布方式是小集中,大分散｡即全面范围内都存在,但往往集中于某一个地区,某一个乡､村｡这两种表现使得扶贫政策不得不做出适当的调整｡自2001年以来,国家一方面继续沿用原有的国家扶贫工作重点县的政策,另一方面又在全国范围内推行扶贫到村､扶贫到户的政策,在全国范围内确定了扶贫工作重点村,实行整村推进战略｡间接瞄准和直接瞄准两种方式共存于第四个阶段中｡三､从瞄准时序看,经历了从主要瞄准经济资源到主要瞄准自然资源再到主要瞄准社会资源的过程1978年以后的家庭联产承包责任制虽然是属于制度层面的社会资源,但是其原意并非瞄准社会资源,而是通过政策推动实现农村生产力的提高｡从这个角度来看,它是瞄准经济资源｡家庭联产承包责任制的推广不仅带来了农业生产力的巨大发展,也带来了农村社会资源的破坏｡温铁军指出,“在这种以土地为中心的财产制度创新中,政府在放弃对农村土地和其他资产的控制的同时,也放弃了对占中国人口70%左右的农村人口的社会保障,例如对村社的行政管理､抚养乡村鳏寡孤独,以及其他农村基础设施建设和一般公共品的供给等｡”[3]社会资源的破坏使得农村扶贫仅仅只与单个的家庭有关,而与集体无关;更有甚者,扶贫活动已经超越了村级集体,而变成乡或县级政府直接与贫困农民的事情了｡因此,长期以来,中国农村的扶贫活动处于贫困人口单兵作战的境地｡这实际上是与早期农村贫困人口集中分布特点相违背的｡但是,政府对经济资源的重视并没有停止,开发式扶贫战略的提出使得贫困农村更加盲目和大胆地选择了寻找和开掘经济资源的道路｡一切能够增加经济收入的行为几乎都被认为是可行的｡当然其中也有一些值得认可的瞄准经济资源的做法｡比如,以提高农村劳动力素质为目的的教育和培训以及技术扶贫等新形式的产生｡伴随着开发式扶贫战略的除了经济资源被全面瞄准外,还有自然资源的过度掠夺｡可以说,现有的扶贫政策哪怕是被冠以可持续的头衔,在实际应用中都可能是以自然资源的掠夺为基础的｡瞄准自然资源变成了真正的瞄准｡自然资源变成了某些贫困地区增加收入的唯一要素｡土地资源被用于建厂房,耕地被大规模地侵占;水资源受到工业化带来的大量污染物的污染;矿产资源被过度开采｡以国家政策推动的经济发展行为如果以破坏自然资源为代价,都是荒谬的｡这种针对自然资源的扶贫瞄准有些是国家政策推动的,有些是贫困地区本身因缺乏其它的脱贫渠道而选择的｡虽然可能是被迫的,但是现在看来都存在着严重的问题｡进入21世纪后,国家已经认识到靠掠夺自然资源来寻求可持续发展是不可能的｡随着科学发展观等一系列新的国家战略的提出,扶贫领域也在逐渐地改变｡虽然现在还有些贫困地区仍然存在着通过毁坏自然资源换取经济发展的现象,但是在国家和政府层面的政策规定已经没有了｡自第四个阶段开始,一系列的社会资源被政府所关注｡如对于贫困地区的综合扶贫行动,贫困人口参与制定扶贫规划的制度,有针对性地结合具体地区寻找扶贫途径的制度等,都从一个侧面说明了政府已经开始注意到了原来并不关心的社会资源,特别是非正式的社会资源｡而对于贫困地区来说,通过非正式的社会资源来达到脱贫的目的的行为早已有之｡如,某些地区通过其革命老区的人际影响使本地区以较宽松的标准进入国家级贫困县行列｡在调查中,笔者曾听到这样一个故事,某一国家级贫困县的新任县委书记在上任的第一天晚上连续向省委书记家打了10几个电话,目的只有一个:在国家调整贫困县分布时使本县能够被划进去｡至于通过老领导､老将军来发挥影响从而获取国家扶贫资源的做法更是司空见惯｡[。