建立现代税源监控体系的思考

建立现代税源监控体系的思考

严安随着我国社会主义市场经济的发展，各级政府的财政需求对税收收入增长的期望值不断提高，而税收收入的增长对税源的依赖度也不断增加，税源监控在税收管理中的地位越显重要。分析我省今年以来连续暴露出的“铁本”等几个偷骗税大案，都集中反映出税源监控能力的薄弱。最近国家税务总局和各级税务机关均将加强税源监控作为税收管理的一项重要工作提出。面对现行税源监控中存在的诸多问题，如何建立现代税源监控体系，本文提出一些基本思路。一、税源监控的现状及问题剖析税源监控是现代税收管理职能的重要体现。税收管理从收入的角度来看就是要掌握税源并促使将税收从潜在税源依法转化为现实税收收入的过程。笔者认为，税源监控体系主要由税源预测、税源管理、纳税能力估算和税收审计四个部分构成。其中：税源预测属分析型监控、税源管理属管理型监控、纳税能力估算属预警型监控、税收审计属打击型监控。税源监控，贯穿于税收征管工作的全过程。税务机关税源监控能力的强弱在很大程度上决定了税收征管质量的高低，税源监控手段是否先进、科学、可行，又直接影响了税收征管的效率，因此，税源监控是税收征管工作的重中之重。

目前税务部门普遍采用的税源监控的方法因存在种种弊端和问题，不能满足现代税收管理的要求。主要表现在以下几个方面：

一是税源预测主要采用“基数+增减因素”法（即：以上年税收会计核算反映的实现税源加税源典型调查估计的增减因素作为本年预测期的税源）既缺乏科学依据，而且与实际税源相差较大。首先，基数仅是税收会计核算反映的“应征数”（纳税人自行申报的应征数＋税务检查已查补的部分应征数），未包含尚未查到的纳税人偷骗税收的应征数，因而该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”。加之多年来各种人为累积因素的影响，这种“基数”已难以代表某地区的实际税源；其次，通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响，税源预测的可信性较差。因此，地方政府对采用这种方法预测的税源常常持“似信非信”的态度，上级税务机关利用这种预测数据也常常导致决策的失误。如每年分配的税收收入计划与各地实际税源的误差较大、现行征管质量考核的结果不能反映征管的深度和依法征收的质量等等。

二是税源管理仍停留在以重点税源统计分析为主的初级管理水平上，税源信息失真、信息占有量匮乏、税源管理缺位的问题严重制约了税源监控。目前基层税务部门对重点税源信息的采集主要依赖于纳税人申报的部分财务数据，缺少与纳税人相关的其它经济信息和非财务信息的比对、印证，加之税务机关与纳税人之间存在占有信息的不对称，导致税务机关一方面统计上报的重点税源信息失真的问题难以控制；另一方面信息来源渠道不畅、信息占有量匮乏难以对重点税源实施有效的监控管理。根据如此的重点税源信息分析的结果只能反映重点税源户申报税源的变化，而不能反映实际税源的变化。其次基层税务机关普遍推行税收的专业化管理，取消了专管员制度，部分地区还实施了“流程再造”式管理，按照税收业务的流程节点设置岗位和机构。因税源管理制度的不完善，业务流程仅局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析，重“管事”轻“管户”，缺乏对整体税源的动态管理，特别是对大量中小企业未纳入税源管理的围，导致税源监控的严重缺位、偷骗税案件

频繁发生。

三是纳税评估作为对部分企业税源监控的一种管理手段，仅属微观税源监控的畴。而对某一地区或行业纳税能力的估算作为宏观税源监控的方法在税务部门未能得到有效应用。纳税能力是指在既定的税制下，一个国家、地区、行业在一定时期经济运行所形成的税收储量，是一个税收潜在能力的概念。在微观上它表现为企业的应纳税额，在宏观上它表现为一个国家、地区、行业可征税收的总能力。因而纳税能力估算在微观上类似于对企业的纳税评估，在宏观上是对一个国家、地区、行业可征税收总能力的估算。纳税能力估算在全世界被认为是一个检测和监控税源的最佳方法。而在我国却未能得到相应的重视和有效应用。目前因我国纳税评估的效能定位不明确、基础信息不充分、评估分析手段不完善等问题，基层税务部门实际应用的效果也普遍不佳。

四是以税务稽查为主的税务审计因缺乏科学选案的手段以及征管与稽查之间资源整合、优势互补不到位，在一定程度上影响了事后“打击型”监控的效果。如：征管部门在日常管理和纳税评估发现的纳税人有关偷骗税嫌疑的资料信息未能及时与稽查部门共享、基层税务部门对征管部门日常性检查与稽查局税务稽查的职能定位及检查计划的统筹安排缺少有效的协调、管理, 导致各部门的税收检查工作尚未形成合力。虽然国家实施了“金税工程”、各地税务部门也采取了一系列的管理措施，但由于税务检查的威慑力和偷骗税被发现的概率较低，纳税人铤而走险采用各种偷骗税手段导致税源流失的问题仍然很严重。

鉴于目前我国税源监控的现状，结合税收工作实际，建立我国现代税源监控体系已迫在眉睫。

二、建立现代税源监控体系的基本思路笔者对改进目前税源监控的现状、初步建立我国现代税源监控体系的基本思路建议为：以税收与经济的在关系为依据，注重将相关经济指标应用于税源监控；以税源预测分析为基础，全面掌握和监控税源的变化；以纳税能力估算为主线，实现微观监控与宏观监控的有机结合；以健全和完善税源监控机制为保证，促进税源监控效能优化重组。主要容分述如下：

（一）以税收与经济的在关系为依据，注重将相关经济指标应用于税源监控。

众所周知：税收与经济的关系是“经济决定税收、税收反作用于经济。”这一关系在马克思的《政治经济学》中能找到理论依据，用凯恩斯的静态宏观经济模型可推导出相关结论，市场经济国家多年的实践也充分证实了这一关系。因此我们应该将此作为建立现代税源监控体系的理论基础。

基层税务部门要改变目前“就税收分析税收、就税源预测税源”的思维方式，更深层次、更广泛地研究和分析总体税源及各税种与相关经济指标的在关系，注重应用多种宏观和微观经济指标去预测和分析税源，为税源监控提供科学依据。如积极研究衡量经济的核心指标GDP与税收的关系，笔者曾在1998年用1990~1996年如东县GDP变量与税收变量时间序列数据依据社会经济统计学建立一元回归分析模型。分析出：（1）我县各项税收的总量与GDP总量呈现高度相关的关系，两者的相