当代缅甸政治制度

当代缅甸政治制度

政治学与行政学田学斌20091020121

缅甸作为我国的领国，历史上大多数时期都保持着紧密的关系，中国很多朝代还视其为属国。在英缅战争(1824-1852)之后，缅甸成为英属印度的一部分，除1941到1945年被日军占领，直到1948年独立。独立以来，特别是军政府时期受到很多西方国家的排斥，与中国关系较为稳定。近年来中国援助巨资在缅甸面临孟加拉湾的提洛瓦(Tilowa)建设新的深水港，云南通往曼德勒（缅甸第二大城市）的三车道高速公路也正在建设中。加之云南“桥头堡战略”中包括经德宏从瑞丽出境的滇缅陆水联运通道、昆明—仰光高等级公路和泛亚铁路西线，中缅油气管道工程等一系列既可以推进我国向西南开放、实现睦邻友好，也可推进云南“兴边富民”工程、实现边疆少数民族脱贫致富奔小康的实施，缅甸对于我国的重要意义不可小视。因此，研究缅甸政治制度也就显得很有必要了。

自20世纪四十年代末成立以来，综合三部宪法（1947年、1974年、1993～2008年）的制定、执政当局，将当代缅甸的政治制度分为三段不同时期来介绍。

第一阶段：议会党派政府时期，1948年1月～1962年3月，联邦制。

1947年1月27日，以昂山将军（缅甸现任总理昂山素季之父）为首的缅方同英国首相艾德礼在伦敦签订了《昂山——艾德礼协定》。根据该协定，英国被迫承诺在缅甸制定宪法后，形式上承认缅甸独立。1947年4月举行的缅甸制宪会议选举中，以昂山为首的“反法西斯人民自由同盟”获得到会代表的绝大多数选票，组成了以昂山为首的缅甸临时政府。

①1947年7月19日，昂山将军等政府领袖被反对临时政府的右派政客吴素所杀。这反而激起缅甸爱国人士的愤慨，走向团结，加快了制宪进程。1947年9月24日，缅甸制宪会议一致通过了缅甸历史上第一部宪法一《缅甸联邦宪法》。1948年1月4日依照《昂山——艾德礼协定》的规定脱离英联邦，宣告独立，建立缅甸联邦。

1947年《缅甸联邦宪法》共有14章234条，内容主要包括国家机构、基本权利、国家与农民工人关系、基本国策、总统、议会、联邦政府、邦与省、分离权、宪法的修改、国际关系、一般规定及过渡条款等。缅甸实行以议会两院制和三权分立为特征的政治体制。②

①赵天宝：《评缅甸新宪法的制定》，东南亚纵横，2009年第1期

1.议会议会为缅甸联邦最高立法机构，拥有最高立法权，包括全国大法和地区法案。议会由联邦总统及代议院、民族院两院构成。民族院共125个席位，议员在少数民族候选人中选举产生。代议院议席原则上是民族院的两倍，即250席，可略作变动。两院各从其议员中选举出正、副发言人一名。

宪法规定，议员从年满21岁的正常公民中选举产生；每位年满18岁的公民都有权选举议员。每届议会任期为4年，议会至少每年举行一次会议。联邦总统由两院联席会议采用无记名投票间接选举产生，任期五年，最多连任两届。

议会的立法程序基本是：由代议院拟定和通过的每一法案均须交民族院讨论、修正，再转由代议院考虑；每一先由民族院拟定通过的法案（金融法案除外）均须交代议院院讨论、修正，再转由代议院考虑，最后由两院联席会议通过并由总统签字后方能生效③。

2.联邦政府联邦政府为最高行政机关，由总理和其他人员组成的内阁构成。总理即是政府首脑。

根据宪法，总理由代议院提名后由总统任命；其他内阁成员则由总理提名后由总统任命；内阁仅对代议院负责。内阁下设各部，内阁成员即为各部部长，负责管理各项具体事务。总理须随时向总统通报内外政策及执行情况，同时，各种政令均以总统名义发布④。

3.司法机构联邦最高司法机构为最高法院，最高法院首脑称“联邦首席法官”，经议会两院联席会议同意后由总统任命。最高法院对各种案件的判决为最后判决。法院享有独立的司法权，只对宪法和法律负责有违法行为或无能，最高法院法官不得被随意罢免除非其本身有违法行为或无能，最高法院法官不得被随意罢免⑤。

4. 地方政治体制独立初，缅甸本部划为9个地区，少数民族地区则分为4个邦(克钦邦、克伦邦、克耶邦、掸邦)和一个钦族特别行政区。地区或邦、特别行政区下为镇、镇下为村。地区或邦、特别行政区均按“三权分立”原则分别设有地区或邦、特别行政区的委员会、政府和法院。委员会由联邦中代表该地区或邦或特别行政区的人构成;地方政府首脑则为联邦政府中负责该地方事务的部长兼任，地方政府成员由地方委员会提名由首脑任命;地区或邦、特别行政区的法院称高等法院，其首脑由联邦议会提名由总统任命⑥。

5.政党制度缅甸独立时最主要的政党是“反法西斯人民自由同盟”。实际上，反法西

③贺圣达主编：《当代缅甸》，成都：四川人民出版社，1992年，150 ～151页

④贺圣达主编：《当代缅甸》，成都：四川人民出版社，1992年，151页

⑤贺圣达主编：《当代缅甸》，成都：四川人民出版社，1992年，152页

斯人民自由同盟是一个多党联盟，该联盟成立于1944年，到1945年已包括有缅甸共产党、缅甸革命党、费边党、德钦党、爱国党、大缅甸党以及缅甸国防军、妇女联合会、青年联合会、阿拉干国民议会和一些少数民族非政党组织，另外还有一些以个人身份加入的作家、教师和僧侣等等⑦。首先是缅甸共产党被驱逐，后来又是大缅甸党等外围党派的分裂，最后连反法西斯人民自由同盟内部都发生几次分裂。1958年，以吴努为首的一派自称为“廉洁派”，以觉迎和巴瑞为首的一派自称为“稳定派”但两派仍用同盟的名称。1960年，吴努的“廉洁派”在大选中获胜后，改名为联邦党，另一派则仍保留原名。

但这种仿照原来的宗主国——英国的联邦制并没有持续太久，在此主要谈谈缅甸的民族和执政党的分裂。第一，缅甸复杂的民族状况和政府采取的政策失误。翻开缅甸地图，我们可以清楚地看到缅甸是存在“核心区”和“边缘区”的，而且分异明显。据2000 年的官方统计，缅甸总人口为5, 036万, 其中缅族占71. 5%⑧，以缅族为主的地方行政区划称为省, 而以少数民族为主的则称为邦，并且以邦内人口比例最高的民族的族名来命名。缅甸的边缘地区就是七个邦，基本位于缅甸四周的边境地区，围绕着以缅族为主的中心区。这七个邦分别是克钦邦、钦邦、掸邦、若开邦、克耶邦、克伦邦、孟邦。事实是自公元11 世纪缅甸形成松散的中央集权制以来，大多数时候少数民族与缅族封建王朝的关系主要是朝贡或交纳赋税的关系，民族之间也存在着较大的文化和宗教等方面的差异。1947年宪法赋予掸族和克耶族以邦自治，并赋予他们在10年后有退出联邦的权力。吴努（1947年接替昂山将军任自由同盟主席和临时政府总理，1947 ～1958年,1960 ～1962年在任）政府在处理民族问题时，尊重个民族差异以期缓解民族矛盾，客观上造成了各民族强调民族自决，彻底实行各邦民族自治，强化和加大了民族意识以及对联邦的离心力，使固有的民族矛盾进一步扩大，最后导致少数民族武装在各地风起云涌。1961年和1962年，掸邦和克耶邦的领袖甚至提出脱离缅甸联邦的要求。第二，政党分裂。虽然很多次的分裂并没有危及到反法西斯人民自由同盟的执政地位，但也在一定程度上削弱了自身的实力。这主要的两点就为1962年3月奈温发动政变提供了理由和可能。当然，政变的原因还有诸如缅甸无资产阶级革命形成的民主政治文化、宗教因素、缅甸军人集团的政治意识和国内声望、缅甸经济政治外交等各方面的问题综合影响，在此不做赘述。

第二阶段：军政府时期，1962年3月～1988年9月,人民议会制。

⑦贺圣达主编：《当代缅甸》，成都：四川人民出版社，1992年，152页