“三规合一”的理论与实践

“三规合一”的理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划等等。各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。本文通过分析国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。

1“三规”内涵及分立弊端

1.1“三规”内涵

1.1.1 国民经济与社会发展规划

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展

的方针政策、战略目标、主要任

务、实施重点，是具有战略意义

的指导性文件。

1.1.2 城市总体规划

城市总体规划是指城市人民

政府依据国民经济和社会发展规

划以及当地的自然环境、资源条

件、历史情况、现状特点，统筹

兼顾、综合部署，为确定城市的

规模和发展方向，实现城市的经

济和社会发展目标，合理利用城

市土地，协调城市空间布局等所

作的一定期限内的综合部署和具

体安排。

1.1.3 土地利用规划

土地利用规划是指在土地利

用的过程中，为达到一定的目

标，对各类用地的结构和布局进

行调整或配置的长期计划。是根

据土地开发利用的自然和社会经

济条件，历史基础和现状特点，

国民经济发展的需要等，对一定

地区范围内的土地资源进行合理

的组织利用和经营管理的一项综

合性的技术经济措施。土地利用

规划一般分为全国性、区域性的

总体规划和生产单位内部的土地

利用规划两种。

1.2三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经

济发展规划、土地利用规划三大

规划职能明确，但由于三大规划

独立编制，部门之间缺乏协调配

合，导致长期以来三大战略规划

存在内容不一致、相互衔接差等

缺陷，不能有效起到空间统筹、

优化开发和耕地保护的作用。

建设部主管的城市规划最具

有技术和管理实力，但建设部属

于专业管理部门，城市规划在综

合作用的发挥上受到较大制约。

国家发改委具有综合协调发展职

能，但其空间规划技术力量与管

理基础相对薄弱，行使区域规划

职能力不从心，无法解决空间结

构合理组织的全部问题，不能替

代同层次的空间规划。国土资源

部也是一个专业管理部门，空间

规划的技术和管理基础相对薄

弱。土地利用总体规划是以耕地

保护为主要约束条件的单一目标

规划体系，难以在快速工业化、

城镇化进程中发挥各项用地供需

之间的综合协调作用。

1.2.1 国民经济发展规划操

作性差

由于国民经济总体规划导向

性、客观性强，实施的约束性

弱，不如城市总体规划控制性和

可操作性强，实施效果不理想，

往往编制规划时轰轰烈烈、热热

闹闹，但批准通过后无声无息、

冷冷清清。给人印象最深的往往

只是规划期的概念，规划被束之

高阁，比较极端的现象是“纸上

画画、墙上挂挂”。

1.2.2 土地总体规划与城市

总体规划标准不一

虽然两个规划的核心内容都

是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，导致脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1.2.3 城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。

2“三规合一”的理论基础

实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行了深入的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展

的朴素思想，成为“三规合一”

的理论支撑。

2.1 田园城市理论

在19世纪末英国社会活动家

E·霍华德关于城市规划的设想

提出了田园城市的概念。霍华德

理想中的田园城市是为健康、生

活以及产业而设计的城市，它的

规模能足以提供丰富的社会生

活，但不应超过这一程度；四周

要有永久性农业地带围绕，城市

的土地归公众所有。霍华德设计

的田园城市理论在城市规模、布

局结构、人口密度、产业选择等

规划领域都做了精巧的设计，成

为现代城市规划领域的先驱。

2.2区位理论

区位理论是关于经济活动的

空间布局优化组合的理论，该理

论内容丰富、包罗众多。在此主

要介绍农业区位理论、工业区位

和中心地理论。

2.1.1 农业区位理论

农业区位理论的创始人是德

国经济学家冯·杜能，他在其著

作《孤立国》中提出六种耕作制

度，每种耕作制度构成一个区

域，分别为自由农作区、林业

区、谷物轮作区、草田轮作区、

三圃农作制区、放牧区；每个区

域都以城市为中心，围绕城市呈

同心圆状分布，这就是著名的

中心地理论是研究城市空间

组织和布局时，探索最优化城镇

体系的一种城市区位理论，该理

论认为一定区域内的中心地空间

分布形态会受市场、交通和行政

三个原则的影响而形成不同的系

统。中心地理论为市场区位理论

研究奠定了基础，把区域经济与

城市空间布局紧密联系在一起。

3 解决的实践问题

编制规划的实际工作中，我

们对“三规合一”进行了初步的

尝试。对开展的每项规划，均加

强了与其它规划的衔接和沟通，

尤其在编制中新天津生态城经济

社会发展规划时，与城市总体规

划和土地规划进行了有机结合，

使三个规划在内容上达到统一

协调（仍未达到合一的理想境

界），取得良好的效果。

3.1 经济社会发展与土地开

发利用相协调

我们以往作规划，只强调经

济社会各阶段发展指标，而对完

“杜能圈”。虽然杜能得出的农

业空间地域模型过于理论化，但

是他的理论体现了产业在城市中

的空间布局问题，用规划的思想

把城市设计、土地利用以及产业

布局紧密相连。

2.1.2 工业区位理论

德国经济学家阿尔申尔德·

韦伯的工业区位理论核心就是通

过对运输、劳力及集聚因素相互

作用的分析和计算，找出工业产

品生产成本的最低点，作为配置

工业企业的理想区位，体现了城

市规划、经济社会发展以及土地

利用有机结合的思想萌芽。

2.1.3 中心地理论