三规合一

“三规合一”：科学推进新型城镇化的地方实践样本发表日期： 2014-09-12 来源：清华同衡规划播报 [字体显示：大中小] 点击率：1359长期以来，我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在的诸多差异，造成经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及生态规划等（简称多规）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。

究其原因，主要是由于城市需求的多样化带来规划的复杂性，传统时代中规划功能和空间的一一对应，逐步过渡到多个主体利益交织导致功能和空间的非直接对应，以及规划编制过程的工作机制衔接不畅等问题。

正因为如此，规划系统才需要以城市的智慧系统面目来解决面对的问题。

去年底中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局。

要实现该目标，就必须解决规划体系（含城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态规划等）在各自工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，基于“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。

何谓“三规合一”所谓的“三规合一”，即指将国民经济和社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。

“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

人类诉求的多样化推动城市规划系统的非线性演变，其最为显著的特征，就是空间和功能之间对应关系的复杂变化。

要协调现有空间载体性规划体系和功能性规划体系自身及相互之间的矛盾，在统一的发展纲领下引领新型城镇化建设，主要有“多规融合”与“多规合一”两个解决途径。

其中，“多规融合”是指在维持现有各部门工作体系下，将传统上多个空间规划存在的矛盾，通过多部门的协调逐步解决，最终达到多个规划在内容和目标上的统一；“多规合一”则是指由一个部门主导多个规划之间的统一编制，通过内部管理规范和工作制度，将原来多个规划有效整合为一个更统筹性的规划，化“多”为“一”，成为一个完整体系。

在中国现实的国家管理体制情况下，区域协调发展应遵循一条化繁为简的“铁律”：低级层次要服从高级层次的区域发展目标；各区域要服从国家目标。

当局部与整体发生矛盾的时候，局部必须服从整体。

这意味着，超大城市和城市群的发展规划需要由具有超越城市群以上的更高级权威机构承担规划制定协调和规划实施落实的任务，由国务院甚至中央领导作为最终协调领导。

从具体操作层面来讲，“多规合一”对现行行政体系变革要求较大，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强，必须要有相关的政策指导，在城市级别更是需要至少市政府一级组建大部（局）制，像北京、上海、广州、武汉、沈阳以及广东顺德、天津滨海新区等地，都有比较理想的操作性。

但是，“多规合一”由于涉及到各部门既有职责和工作内容的变革，现阶段对我国其它大部门地区而言，更适合采用“多规融合”模式，即各部门仍然负责相应的规划内容，但其规划编制应基于建立的“统一工作平台”，通过统一基础图件、参考数据和编制标准等基础上，负责发改、规划、国土和环保等不同规划内容的编制工作小组密切协调，推进多规的全方位融合。

“三规合一”的地方实践样本广州“三规合一”：实施城市高效管理现状广州市“三规”存在较大差异。

其中，城乡规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异面积935.81平方公里，约30万个图斑。

为加强城乡规划和土地利用总体规划的衔接，更好地形成人口、产业、资源和环境相协调的城市空间格局，广州市于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作，目前已完成全市“一张图”、一个信息联动平台、一个协调机制、一套技术标准、一个管理规定（以下“五个一”）成果。

主要做法2012年10月起，广州市围绕“一个城乡空间、一个空间规划”，形成“一张蓝图”管理、“一个平台”审批的工作要求，全面启动了“三规合一”工作。

一是制定工作规范与标准。

成立“三规合一”工作领导小组，抽调专门力量，出台工作方案，确定了“规划引领、平台整合、市区联动、试点先行”的工作思路，建立部门间“共编共用共管”协作交流机制，明确编制标准和工作流程，加强沟通交流，及时反馈和协调解决问题。

二是全面梳理各类信息。

组织力量，对改革开放以来全市规划和用地信息进行全面梳理，共梳理“城规”和“土规”建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里，其中，“有土规无城规”图斑8.97万块，“有城规无土规”图斑20.42万块，全面摸清了全市“三规”存在的差异。

三是协调解决差异图斑。

组织相关部门对“两规”建设用地近30万个差异图斑进行逐一讨论解决，率先在“一张图”内划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线和产业园区控制线，实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度等“六统一”。

经过近两年时间的努力，工作领导小组先后召开150多场协调会和审查会，组织“三上三下”共6轮的意见征询，克服重重困难，全面实现了“五个一”，即：一张图、一个信息平台、一个协调机制、一个技术标准、一个管理规定的规划改革成果。

“三规合一”控制线规划图主要成效“三规合一”成果编制工作的顺利完成，开创了广州市规划改革的新局面，走出了广州新型城市化发展规划治理创新的新路径。

主要成效体现在七个方面：一是提高了规划管控能力。

实现三个规划“一张图”管理、一个平台审批，既确保了规划“落地”，突出了“三规”的管控和引领作用，又有效提升了政府依法行政、科学行政水平，维护了规划严肃性和权威性，实现了各类建设项目用地需求的统筹安排。

二是促进了城乡空间结构优化调整。

通过“三规合一”，科学划定了城乡基本生态、基本农田保护、建设用地、产业区块等“四条控制线”，避免了规划“打架”和无序布局，为广州市统筹调整产业、人口、城市规模、环境容量、交通运输和公共服务设施等规划，优化城市空间布局，增强城市可持续发展的承载力创造了条件。

建设用地增长边界控制线规划图三是盘活了存量土地资源。

通过“三规合一”，按照节约集约用地要求，重新对全市用地现状和城市空间功能布局进行整理和优化调整，进一步加大对低效用地二次开发的盘活和管控力度，共调出超过128平方公里的建设用地，有效缓解了广州市建设用地不足的问题，为广州市推进“2+3+11”战略性发展平台建设，实现转型升级和可持续发展提供了支撑和保障。

基本生态控制线规划图四是优先保护了生态环境。

通过“一张图”整合，全市划定增长边界约2440平方公里，首次在空间上明确了城市开发边界，控制了城市的无序增长。

特别是在“一张图”内将面积达4426平方公里、占市域总面积60%的水库、湿地、水源保护区、自然保护区、森林公园等重要生态用地以及其周边区域，划定为基本生态控制线范围，有力保障了城市生态安全。

五是保障了公共设施落地。

过去由于“三规”差异，医院、学校、市场、变电站等民生基础设施的邻避效应被放大了，经常处于“落地难”的困境。

这次“三规合一”，我们对全市2016年前的2611项建设项目进行认真梳理，特别是对其中1100余项重大民生和公益性基础设施给予优先保障，以规划的形式“固定”下来，从而确保了这些项目的“落地”建设。

六是提高了行政服务效率。

通过“三规合一”，促进了信息联动平台的统一构建，推动了内部工作流程改革，实现了一个“窗口”受理、并联审批、限时办结，大幅度减少了审批环节，避免因规划不一导致的来回调整，有效解决了市民群众要跨过“多道门槛”才能办成事的问题，提高了行政服务效率。

七是奠定了“多规融合”的基础。

“三规合一”的编制成功，为广州市进一步推进实现“多规融合”提供了成功经验。

目前，广州市正积极探索在保障各类法定规划协同工作的基础上，加快实现环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划的“多规融合”的途径，逐步打破部门分割和局限，最终实现“一张蓝图”干到底。

下一步工作广州市“三规合一”工作取得了一些初步成效，下一步将结合广州市申报国家新型城镇化综合试点工作继续推进：一是“三规合一”法定化工作。

广州市“三规合一”“五个一”成果虽已通过市政府审批，但尚不具备法律效力，要真正用于管理还有赖于国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的修订。

二是“一张图”动态更新。

当国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划出现对原“三规合一”“一张图”成果造成较大影响的情形时，要对“一张图”进行动态更新，与时俱进。

三是推动“多规合一”发展。

在“三规合一”工作基础上，要选取其他专业规划融入“三规”，推进“多规合一”，才能真正实现“一张蓝图干到底”。

厦门“三规合一”“一张图”上求“共识”“美丽厦门”战略规划提出，推进国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划“三规合一”，统筹全局引领厦门城市发展，让这些规划在“一张图”上达成“共识”，不再“各说各话”，真正成为区域国民经济和社会事业发展的龙头。

8月底，厦门市空间信息联动管理和业务协同平台进入试运行阶段。

也就是说，通过“三规合一”，打造有利于科学发展的空间平台和管理平台，实现经济发展目标、土地使用指标、空间坐标“三标”的衔接。

例如，市民游客熟悉的白鹭洲公园，在最新的土地利用总体规划中，属于非建设用地，而在城乡总体规划中，它又属于建设用地。

“三规合一”后，这里被调整为生态控制用地。

有了这条生态红线的保护，白鹭洲公园将得到永久性保护。

“一张图”统一空间规划获初步成果厦门已形成了全市统一的空间规划“一张图”初步成果。

“一张图”以国民经济和社会发展规划为指导，通过协调城乡规划与土地利用总体规划在空间布局上的差异，确保这三个规划在保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数上的一致性，划定构建了统一的城市发展平台。

划定了生态控制线约981平方公里，2020年建设用地规模控制线约585平方公里、建设用地增长边界控制线约640平方公里，自然山水空间、山海绿廊因城市开发建设而不断被蚕食的问题，将在“三规合一”之后从规划上得到有效控制。

避免“规划打架”现代城市的演进表明，城市虽然不可能仅仅通过规划生成，但一个好的规划却能让城市发展得更加健康。

“三规合一”的“一张图”不是法定规划，但它是一个统筹编制的规划，是打破藩篱、协同一致的规划，对摸清城市家底，集约利用土地，优化国土空间格局，强化城市功能和空间结构的引导，提高城市精细化管理水平，实现全面、协调、可持续发展具有重要的指导意义。