三规合一

“三规合一”：科学推进新型城镇化的地方实践样本发表日期： 2014-09-12 来源：清华同衡规划播报 [字体显示：大中小] 点击率：1359

长期以来，我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在的诸多差异，造成经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及生态规划等（简称多规）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。

究其原因，主要是由于城市需求的多样化带来规划的复杂性，传统时代中规划功能和空间的一一对应，逐步过渡到多个主体利益交织导致功能和空间的非直接对应，以及规划编制过程的工作机制衔接不畅等问题。正因为如此，规划系统才需要以城市的智慧系统面目来解决面对的问题。

去年底中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局。要实现该目标，就必须解决规划体系（含城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态规划等）在各自工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，基于“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。

何谓“三规合一”

所谓的“三规合一”，即指将国民经济和社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

人类诉求的多样化推动城市规划系统的非线性演变，其最为显著的特征，就是空间和功能之间对应关系的复杂变化。要协调现有空间载体性规划体系和功能性规划体系自身及相互之间的矛盾，在统一的发展纲领下引领新型城镇化建设，主要有“多规融合”与“多规合一”两个解决途径。其中，“多规融合”是指在维持现有各部门工作体系下，将传统上多个空间规划存在的矛盾，通过多部门的协调逐步解决，最终达到多个规划在内容和目标上的统一；“多规合一”则是指由一个部门主导多个规划之间的统一编制，通过内部管理规范和工作制度，将原来多个规划有效整合为一个更统筹性的规划，化“多”为“一”，成为一个完整体系。

在中国现实的国家管理体制情况下，区域协调发展应遵循一条化繁为简的“铁律”：低级层次要服从高级层次的区域发展目标；各区域要服从国家目标。当局部与整体发生矛盾的时候，局部必须服从整体。这意味着，超大城市和城市群的发展规划需要由具有超越城市群以上的更高级权威机构承担规划制定协调和规划实施落实的任务，由国务院甚至中央领导作为最终协调领导。

从具体操作层面来讲，“多规合一”对现行行政体系变革要求较大，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强，必须要有相关的政策指导，在城市级别更是需要至少市政府一级组建大部（局）制，像北京、上海、广州、武汉、沈阳以及广东顺德、天津滨

海新区等地，都有比较理想的操作性。但是，“多规合一”由于涉及到各部门既有职责和工作内容的变革，现阶段对我国其它大部门地区而言，更适合采用“多规融合”模式，即各部门仍然负责相应的规划内容，但其规划编制应基于建立的“统一工作平台”，通过统一基础图件、参考数据和编制标准等基础上，负责发改、规划、国土和环保等不同规划内容的编制工作小组密切协调，推进多规的全方位融合。

“三规合一”的地方实践样本

广州“三规合一”：实施城市高效管理

现状

广州市“三规”存在较大差异。其中，城乡规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异面积935.81平方公里，约30万个图斑。为加强城乡规划和土地利用总体规划的衔接，更好地形成人口、产业、资源和环境相协调的城市空间格局，广州市于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作，目前已完成全市“一张图”、一个信息联动平台、一个协调机制、一套技术标准、一个管理规定（以下“五个一”）成果。

主要做法

2012年10月起，广州市围绕“一个城乡空间、一个空间规划”，形成“一张蓝图”管理、“一个平台”审批的工作要求，全面启动了“三规合一”工作。

一是制定工作规范与标准。成立“三规合一”工作领导小组，抽调专门力量，出台工作方案，确定了“规划引领、平台整合、市区联动、试点先行”的工作思路，建立部门间“共

编共用共管”协作交流机制，明确编制标准和工作流程，加强沟通交流，及时反馈和协调解决问题。

二是全面梳理各类信息。组织力量，对改革开放以来全市规划和用地信息进行全面梳理，共梳理“城规”和“土规”建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里，其中，“有土规无城规”图斑8.97万块，“有城规无土规”图斑20.42万块，全面摸清了全市“三规”存在的差异。

三是协调解决差异图斑。组织相关部门对“两规”建设用地近30万个差异图斑进行逐一讨论解决，率先在“一张图”内划定建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线和产业园区控制线，实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度等“六统一”。

经过近两年时间的努力，工作领导小组先后召开150多场协调会和审查会，组织“三上三下”共6轮的意见征询，克服重重困难，全面实现了“五个一”，即：一张图、一个信息平台、一个协调机制、一个技术标准、一个管理规定的规划改革成果。

“三规合一”控制线规划图

主要成效

“三规合一”成果编制工作的顺利完成，开创了广州市规划改革的新局面，走出了广州新型城市化发展规划治理创新的新路径。主要成效体现在七个方面：

一是提高了规划管控能力。实现三个规划“一张图”管理、一个平台审批，既确保了规划“落地”，突出了“三规”的管控和引领作用，又有效提升了政府依法行政、科学行政水平，维护了规划严肃性和权威性，实现了各类建设项目用地需求的统筹安排。

二是促进了城乡空间结构优化调整。通过“三规合一”，科学划定了城乡基本生态、基本农田保护、建设用地、产业区块等“四条控制线”，避免了规划“打架”和无序布局，为广州市统筹调整产业、人口、城市规模、环境容量、交通运输和公共服务设施等规划，优化城市空间布局，增强城市可持续发展的承载力创造了条件。