我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议

二廿１国城市空间规划体系的规划种类较为丰富，对城市发展产生重大影响的规划包
］一一～括国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等。由于不同 规划间行政主管单位的不同和信息协调的不充分，导致规划之间衔接性不强、有时 存在矛盾冲突、投资项目管理混乱和审批周期长、行政资源集约程度不高，甚至导
作者简介 苏文松，中国科学院地理科学与资源研究所， 中国科学院大学，中关村发展集团， 博士生，ｗｅｎｓｏ“ｇｓｕ＠ｇｍａｉｌ．ｃｏｍ 徐振强，博士，中国城市科学研究会学术部，
谢伊羚，北京大学城市与环境学院，本科生，
ｘｉｅｙｉｌｉｎｇ＠ｐｋｕ．ｅｄｕ．ｃｎ
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
万方数据
苏文松
徐振强
谢伊羚
我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议
支、透支等问题突出。以国土部２０１２年 国家土地督察工作情况为例，国土部对 ４６０个开发区、工业同区规划及用地情 况开展督察，发现４６０个园区实际规划 土地面积１１４４．８万亩（１万亩＝ ６．６６ｋｍ２），其中不符合土地利用总体规 划３６１．９５万亩，占比３１．６％（纪睿坤，
。３“５ ３“。。。ｇｕｌ３‘ｉ。“５
１“９””““８”Ｔ“…一９１３“ｃ…ｄｉ“１。“”
３．１ ３．１．１
国家顶层设计政策的发展特征 ”三规合一”酝酿与探索阶段
（２００４—２０１３）
２００４年，国家发改委在六个地市县 （江苏省苏州市、福建省安溪县、广西省 钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市 和辽宁省庄河市）试点“三规合一”，但 由于缺乏体制保障，受到地方政府、两 规划主管部门等的影响，改革推进成效 有限。此后，浙江、江苏等省市在开发 空间区划中提出“三规合一”（顾朝林， 张晓明，２００７）。２００８年６月，国土资源 部和城乡建设部在浙江召开了“两规协 调”推广会。目前，广西、浙江、山 东、广东等已经开始“两规协调”（土地 利用规划和城市建设规划）的试验。 ３．１．２”三规合一”试点与提速阶段
（２０１４一）
资料来源：作者总结
表２国家推进“三规合一”的关键性政策轨迹
Ｔａｂ ２ Ｋｅｙ ｐ０１ｉｃｉｅｓ
ｏｎ
ｐｒｏｍｏｃｍｇ”Ｔｈｒｅｅ—ｐｌａｎ
Ｃｏｏｒｄｍａｔｌｏｎ”ｉｎ
Ｃｈｍａ
颁发 时间
２００４
政策名称／工作部署 六个地市县试点“ｉ规合一”
发文／发起 单位
ＭｕＩｔｉＤｌｅ—ＰＩａｎ ＣＯＯｒｄｉｎａｌｉＯｎ ｉｎ
Ｃｈｉｎａ
Ｗｅｎｓｏｎｇ，ＸＵ
Ｚｈｅｎｑｉａｎｇ。ＸｌＥ ＹｉＩｉｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｉｚｅｄ ｂｙ ｔｒｉｃｔｓ．Ｉｔ ｗｊｔｈ ｔｈｅ ｔｈａｔ
ｃｕ盯ｅｎｔｌｙ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｉｎｇ
ａ
ｎｅｗ ｐａｔｔｅｍ
ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ
２０１４）。
国家和地方推进“三规合 ”的政策与实践进展
我国与规划相关的法律，如《土地 管理法（２００４年）》和《城乡规划法 （２００８年）》均对“三规合一”提出了 相关要求。在《城乡规划法》颁布以 前，一些沿海省市针对工业化和城镇化 加速发展中的城乡空间无序问题，将城 市规划向整个区域空间拓展，开展了覆 盖全县（市）域的总体规划。但是，规划无 论在技术层面、管理体制，还是在组织 编制和规划审批上，都面临重重困难 （张伟，徐海贤，２００５）。以深圳为例，
２０１４１。
划编制和实施相融合（表１）。“三规合 一”研究，最早始于１９９０年代对城市规 划和土地规划的衔接性研究，主要集中 在对路径的探讨上。在制度政策层面讨 论两规存在的矛盾，包括法律地位、规 划目标、体系、范围、技术路线和行政 审批等（吕维娟，１９９８；朱才斌， １９９９；顾京涛，等，２００５；黄叶君， ２０１１；赖寿华，等，２叭３）；在技术操作
ｔｏ
ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ
ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ
ｒｅｓｏｕｒｃｅ
Ｃｈｉｎａ，
ｅｎｓｕｒｅ
规划实践；政策建议
“Ｍｕｌｔｉｐｌｅ—Ｐｌａｎ Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ”
ｎｅｅｄｓ ｏｆ ｍｏｒｅ ｅａ’ｅｃｔｉｖｅ
ｗｅｒｅ ｇｉｖｅｎ ｔｏ
ｌａｎｄ ｉｓ
ｍｅｅｔ ｔｈｅ ｍｅｎｔ．
ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ，ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ａｎｄ
同一空间背景下的内容存在较大的差异 性，或多或少存在规划体系紊乱、规划 数量过多、规划功能定位不清晰等问 题，因此“ｉ规合一”的实现需基于统
规划、城市空间规划与土地利用总体规
万方数据
２（）１４年第６期
体规划编制中如何衔接缺乏有效的方法 路径（表１）。
表１
Ｔ３６
１
国家在推进“三规合一”方面的法律规范
ｘｕｚｈｅ“ｑｉａｎ９２００５＠１６３．ｃｏｍ
致项目建设成本增加等问题。三者之间存在内容重叠、协调不周、管理分割和指导 混乱等矛盾（郭耀武，胡华颖，２０１０）。这既影响经济社会健康发展，导致产业升级 和用地供应矛盾突出；又使城市综合承载力与城市宜居质量、城市可持续发展矛盾 突出，大城市病有向中等城市蔓延的风险；还有跨部门的行政审批制度、机制与流 程，直接影响重大项目的论证和投产进度，不能满足当前我国经济运行和社会发展 的市场需要。城市总体规划、土地利用规划与产业发展规划的矛盾直接导致土地和 产业等不能有效衔接。一些地方擅自或变相修改规划，造成规划用地指标提前超
与土地利用总体规划都是独立编制，各 自确定内容，缺乏协调，建设用地规模、 人口规模预测不统一，用地性质相互矛 盾，直接使很多规划编制以后由于不符 合土地利用总体规划而导致操作性和协 调性矛盾突出。“三规合一”可有效提高 城市空间与土地的使用效率，有助于将 资源、环境和人口等因素综合全面考 虑。以广州为例，２０１２年１０月，广州开 始试点“三规合一”，“两规（城规、土 规）一致”建设用地１５２０．０９ｋｍ２，占全 市建设用地总规模的８６％。而因为“两 规打架”导致无法使用或使用成本过高 的地块约２９万个，面积达到９３５．８ｋｍ２ （刘阳，２０１４）。广州通过“ｉ规合一” 盘活１２８．３２ｋｍ２土地资源（谭抒茗，
ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｄｅＶｅｌｏｐ－
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：
ｔｌｌｒｅｅ—ｐｌａｎ
ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ；
ｍｕｌｔｉｐｌｅ－ｐｌａｎ
ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ；
ｐｏｌｉｃｙ；
ｐｌａｒｕｌｉｎｇ
中图分类号ＴＵ９８４
ｐｍｃｔｌｃｅ；ｐｏＩＩｃｙ ｓｕｇｇｅｓｔｌｏｎ
文献标识码Ａ 文章编号１０００一３３６３（２０１４）０６一００８５一０５
一平台（王瑜婷，２０１３），特别是对于近 期建设规划中的高效城市建设机制有良 好的支撑作用（李慧莲，２０１３）。广州在 建设用地挖潜和城市四线划定上取得的 经验，使其认识到三规常规化开展的必 要性，因此提出将构建“１＋３”（一个公 共平台，规划、国土、发改三个业务子 系统）的“三规合一”信息联动平台， 实现数据对接，资源共享。 根据文献调研并坚持规划之间协调 的原则，“三规合一”至少包括四个关键 性步骤：①全面梳理各规划各要素间的 对应关系、确定衔接性的优先次序；② 根据各规划的编制特点和指标依据，确 定不同规划间指标的协调转换关系；③ 构建包含关键性规划要素和指标的一体 化技术平台；④构建与一体化技术平台 相适应的行政创新体制和相应的行政审 批业务平台。 通过行政体制改革，我国实现“三 规合一”的城市主要有上海（２００８年）、 深圳（２００９年）、武汉（１９８０年代起）、 沈阳（２００１年）等。实现路径上要以规 划编制主体的多元化统筹和建立联席制 为保障机制等（刘阳，２叭４）。
ｌａｎｄ
ｒｅｓｏｕｒｃｅ．Ｔｈｅ
ｔｈｅｏＤ，ｏｆ ｌａｎｄ
ｕｓｅ
“Ｔｈｒｅｅ—Ｐｌａｎ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ
ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｓ，
ｐｌａｎｓ
ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｃｈｉｎａ．Ｔｈｉｓ ｐ印ｅｒ ｓｙｓ— ｍａｄｅ ｉｎ ｔｈｉｓ ｒｅｇａｒｄ．
ｐｌａｎｓ，ｈａｓ ｂｅｅｎ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｄ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅｄ ｉｎ ｓｅＶｅｒａｌ ｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ ｒｅｖｉｅｗｅｓ ｃｕｒｒｅｎｔ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ
ｃｉｔｉｅｓ ｉｎ
ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃａｌ
ｐｒｏｇｒｅｓｓ
Ｂｙ ｒｅｆ－ｅｒｒｉｎｇ ｔｏ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｉｏｎｓ
ｏｎ
ｉｎ Ｇｅｒｍａｎｙ ａｎｄ ａｎｄ ｌａｎｄ
Ｓｉｎｇａｐｏｒｅ ａｎｄ ｉｎ
ａｎａｌｙｚｉｎｇ ｐｏｌｉｃｙ
ｔｌｌｅ ｃｏｎｎｉｃｔｓ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａ・ ｓｕｐｐｌｉｅｄ
ｃｈａｒａｃｔｅ卜 ｏｆ ｏｌｄ ｄｉｓ－
ｒａｐｉｄ ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｎｅｗ ｃｉｔｉｅｓ ａｎｄ ｉｓ ｔｈｅ ｏｆ ｍｌｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｔｏ
ｌａ唱ｅ－ｓｃａｌｅｄ ｒｅｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ ｔｈｅ
ａｔｔｕｎｅ
ｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｓｐａｃｅｓ Ｃｏｏｆｄｊｎａｔｉｏｎ”， ｎａｍｅｌｙ
２
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管
理的城市之一，早在１９９６年的城市总体 规划中，深圳就实现了全域覆盖，在管 理体制上也曾实行规划与国土部门合一 管理，但即便如此，对特区外农村集体 用地的管理仍然遭遇很多阻力和困难。 ２００８年实施的《城乡规划法》，但在总
“三规合一”研究的理论进展
“三规合一”，即指将经济社会发展
２０１４年第６期
总第２１９期白岛幸删譬嗣
我国“三规合一” 的理论实践与 推进“多规融合” 的政策建议
苏文松 徐振强 谢伊羚
提要
中国目前正处于新型城镇化、
Ｔｈｅ Ｔｈｅｏｒｙ ｌｉＯｎｓ Ｏｎ
ＳＵ
ａｎｄ
Ｐｒａｃｔｉｃｅ
Ｏｆ Ｔｈｒｅｅ—ＰＩａｎ
Ｃ００ｒｄｉｎａｔｉｏｎ
ａｎｄ
Ｐ０１．ｃｙ
Ｓｕｇｇｅｓ－
新城、新区高度发育和规模化城市更新的 起步时期，促进城市空间与土地的协同发 展，是当前城市各项规划有效服务城市发 展的内在需要。我国部分省份和城市围绕 城市规划、土地规划和社会发展规划开展 了“三规合一”的实践工作，促进了产城 的融合，经验具有示范意义。文章系统总 结了当前我国“三规合一”理论发展和实 践进展，结合我国土地产业协调存在的突 出矛盾，提出我国推进“多规融合”的政 策建议。 关键词 三规合一；多规融合；政策；
中国目前正处于新型城镇化和新 城、新区高度发育的起步时期，根据中 国城市科学研究会的统计，截止２０１４年 ５月，中国３１个省份，新城、新区的总 量超过９００个，平均每个地级以上城市 约要建３．５—４个新城（徐振强，等， ２０１４），该数据要高于发展和改革委员会 小城镇研究中心２０１３年对１２个省份的统 计数据。新城开发的经验和教训表明， 必须走产城融合的道路，才能够实现新 城活力的保持。产城融合关键是“三规 合一”，实现产业规划、空间规划和技术 规划“三规”的统一（王小明，２０１４１。
１
我国开展“三规合一”的背景
在传统的规划模式中，城市（镇）规划
层面主要研究了人口指标、用地要求、 城镇空间发展和规划项目的方法（吕维 娟，等，２００４；尹向东，２００８）。根据空 间规划的实际特征，早先的两规逐渐扩 展到包括主体功能规划、经济社会规划 等。王凯在研究全国城镇体系规划时， 指出国家空间规划是实现国家利益的战 略规划，经济体制不是规划的桎梏，国 家空间规划的构筑要以城镇发展为核 心，建立“三规合一”的新规划体制 （王凯，２０１４）。２００８年，深圳市提出通 过三规合一来促进区域协调发展，并建 议通过“三规合一”来理顺空间规划管 理体制，制定国家规划指引，将全国综 合性空间规划转化为公共政策，促进区 域协调发展。提出选择少数城市先行先 试，为全国推广积累经验（翟立。 ２００８）。王天伟等（２００９）从社会经济发 展考虑，以产业、人口、城市相协调为 规划目标，提出将国民经济和社会发展 规划、城市总体规划和土地利用总体规 划统筹考虑，并论述了Ｅ．霍华德田园城 市理论和区位理论对于“三规合一”创 新的支撑。由于三个规划出自不同的部 门，部门之间的利益分割和权利范围是 “三规合一”的最大障碍，因此提出跨部 门的规划组织、建立统一协调法律体 系、专业复合和选择先行先试的建议 （王天伟，等，２００９）。因此，在规划理 论界提出了以“三规合一”为主的“多 规合一”的理论创新，其他规划还包括 交通、生态规划等。 由于各类规划主管部门工作侧重点 不同，规划协调程度不够，各种规划在