上海“两规合一”实践及思考
“两规合一”的若干思考
区 范 围 内 ，全 部 土 地 的 开 发 、 利
用 、 治 理 和 保 护 在 时 间 和 空 间 上 所
境 等 因素来 确定 城 市的 发展 ；土 地 利 用总 体规 划 的 内容则 是根 据土 地
自然条 件 和社会 经 济发 展状 况 ，确 定 土地 利用 目标 和 任务 ，在研 究 分 ；
ＬＡＮ Ｄ ＆ ＲＥＳＯＵ ＲＣＥＳ
上 来说 ，两者 的关 系是 土地 供给 和 土用 地总量 、
利 用 总体 规划 与城 市 总体 规划 内容
上 的交 叉 点和 衔接 点 ，也 就是 土 地
最 大化 ，实现 经济 社会 的可持 续发 展 。城 市 总体 规划 是 根据 一定 时期
利 用 总体 规划 与城 市 总体 规划 的 共
同点。
二 是规 划 内容 不 同 。城市 总体
内城 市 的 经济 和社 会发 展 目标 ，确
定 城市 的 性质 、规 模 和发展 方 向 ，
２ ．“ 两规 ” 的 不 同 点
； 规划 的 内容 主要包 括 城 市基础 设施
等各 项 建设 ，是 根据 城 市 的性 质 、 功 能 、发展 方 向 、土 地 、人 口、环
土 地利 用 总体 规划 是 对一 定 辖
合 理利 用 城市 土地 ，协 调城 市 空 间
析 土地 利用 现状 和 未来 变化 的基 础
上 ，综 合平 衡各 行各 业 用地 需求 ， 保 证整 个辖 区社 会 经济 的持 续健 康
者各 成体 系。
发 展 。可见 ，城市 总体 规划 是 以建
是 以土 地利 用 为 中心 。在一 定 意义 ；
基于“两规合一”的基本农田规划研究——以上海市嘉定区为例
摘
要： “ 两规合一 ”要求在严格落 实国家对基 本农田保护和 管控的前提 下 ，在 区级 土地利用总体 规划中 ，充分
发 挥基本农 田的生产生 态功能 ，优 先保护具有 较高粮食生产 能力的耕 地 ，并强化 区域生态结构控 制 ，因地制 宜地
分解落 实规划指标 ；在镇级土 地利用总体规划 层面 ，应 当充分发挥基 本农田的阻隔 功能 ，利用 基本农田刚 性的控
从规划 内容上 讲 ，基 本农 田规划 主要研究 三方面 的 内
容 ：一是根据 区级土地 利用总体 规划要求 划示基本 农
田保 护区 ；二是 对基本农 田保护 指标进行 分解 ，落实
到下一级 行政 单位 ；三是 根据镇级 土地利 用总体规划 要 求实现基本农 田精确落地 ，落实到具体图斑 。 目前 ，较 多的研 究偏重 于通过 ＧＩ 空 间分 析 、层 Ｓ
次分析法 等方法 ，研究基 本农 田保 护区和基本农 田合
＿收ｈ， （ｒ 基ａ从 联１局 事—要 作一主 修７理 电９科 金 系ｇ 子） 土３ 者． 订８ 稿ｎ 地０ 邮ｗ 简男 项究 电和 日７ 市， 话 箱． 介国 期博 目ｇ 场ｍ ：士 与ａ ０ｉ ｚ资 张工 ２， 上ｌ ｈ． 土Ｃ ａ源 玮程 １Ｏ 海ｎ ｎ师 — ２管 地 ５ ｇ 市 ６ １ ０ ． ｚ 规 ９ ２ 划 ｌ 研 ， ＠ 土
制手段 ，阻挡建 设用地无序 蔓延 ，有效保 护现 状耕地 ，从 而形成最佳 的粮食生产 区域和最优 的生态空 间。本文以 上海 市嘉定 区为例 ，全面 阐述了在 “ 两规 合一 ”要 求下 ，本轮土 地利用总体规 划中基本农 田保护 区、保 护指标和
保护 图斑的规 划方案 ，实现了区 、镇两 级基本农 田在 功能 、布局和 数量的协 调和统一 ，为大都市基 本农田规划 的
“两规合一”背景下控制性详细规划的总体适应性研究——基于上海的工作探索和实践
当前实际情况。在此前提下 ，控规的土地政策属性的体现更
加直接 ，受土地 使 用的现实 约束 比较 明显 。 二 是在 工作 方 法 上 ，控 规 往 往 强 调 由远 及 近 ，较 为注 重以 “ 终极 蓝 图式 的理 想 规 划 、公共 利 益 的 有 效保 障来
１ 控规面临的新形势、新要求和主要矛盾
《 乡规划 法》 明确 ：没有控 规 ，不 能进行 土地 出让 和项 目 利益 关 系更加 复 杂。 城 审批 。在管理 实践 中 ，就直接 转化 为新 建 、改扩建 项 目的 立
四是控规本身具有 控制性 ”的技术特 点与城市发展
项 ，国有土地使用权的出让以及存量土地的二次开发等基本 的弹 性需求 ，外界形 势的变化本 身存在 差异 。城市 发展
１ ． ２实践中控规面临的主要矛盾
１ “ ． 两规合一” 接项 目管理 ． 项 目实施 的直 接 是
“ 两规合一 背景下控制性详细规划的总体适应性研究一一基于上海的工作探索和实践
控详 规划２ ３
依据 ，也是实施城市总体规划的关键环节。２ ０ 年施行的 特别是地方政府的地区利益驱动造成 利益诉求更加多元 ， ０８
的内 涵 、内容 方法 、理念 又进一 步拓 展 ． 在 统 一要 素底 对 于 乡村 地 区 的土 地 利 用 特征 研 究 得 不 够深 入 在 乡村地 版 、统一技术审查 、统一信息平 台”的基 础上 ，针对上海特大 区 、城 乡结 合部 地 区 、城市 化水 平相对 落后 地 区 ．在规 划诉
一
总体 来看 ， “ 两规 合一 ”背景 下控 规编 制 ，具有更 加 明
基于两规合一的上海城乡总体规划编制管理实践
基于两规合一的上海城乡总体规划编制管理实践
编制时间：2011年7月10日－2012年1月30日
项目简介：
本项目主要基于总规中心牵头完成的“两规合一”工作，归纳提炼上海市城乡总体规划编制管理实践经验，形成内容翔实、案例丰富的材料内容——《基于"两规合一"的上海城乡总体规划编制管理实践》，用于注册规划师继续教育培训。
当前背景下，以耕地保护为出发点的土地利用总体规划的兴起与强势，给以地方政府主导的、比较注重城市化空间拓展而失控于城市用地规模的传统城市规划管理体系以较大压力。
由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对一个城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。
2008年10月，原上海市城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两规合一”工作提到了立局之本的首要工作。
“两规合一”规划编制按照“两规并行、区镇同步，试点先行、面上推开”的方法进行。
两规并行，指的是城乡总体规划梳理完善与土地利用总体规划编制工作同步开展，做到两个规划在用地规模和空间布局上的衔接一致；区镇同步，指的是根据两级规划的不同侧重点，区（县）级规划突出统筹调控作用，镇（乡）级规划着眼于落地，强调操作性，两级规划上下协调，同步开展。
试点先行，指的是通过各级各类规划的试点编制，制定系列技术要点，明确规划编制的技术路线和成果要求；面上推开，指的是通过培训、技术指导和督导推进，按时间节点要求努力确保高质量完成两级两类总体规划的梳理编制工作。
两规划经验交流材料
两规划经验交流材料两规划是指统一城乡规划与土地利用总体规划编制和审批的工作机制，是我国推进城乡统一规划的一项重要制度创新。
在两规划的实施中，各地积累了丰富的经验，通过交流这些经验可以进一步提高规划质量和效果。
下面，我将分享几个在两规划实施中的经验。
首先，一体化思维。
要实现城乡统一规划，必须要打破城乡二元对立的思维，采取一体化的思维方式进行规划编制。
在编制过程中，要将城市区域和乡村区域作为一个整体来进行规划，注重城乡统筹，协调各方利益，避免矛盾冲突，最大限度地保证规划的实施效果。
其次，注重数据整合。
在土地利用总体规划编制过程中，需要收集大量的数据和信息，包括自然资源、经济社会发展情况等方面的数据。
为了提高规划的准确性和科学性，必须要对这些数据进行整合和分析，以便形成全面、系统的规划方案。
在实际操作中，可以利用地理信息系统等现代化技术手段，进行数据的空间叠加和分析，为规划编制提供科学依据。
第三，强化政策引导。
在土地利用总体规划中，要遵循政府的宏观调控和引导作用，确保规划与国家、地方的发展战略、政策相一致。
制定和实施相应的政策措施，引导城市向合理的方向发展，避免盲目扩张和无序发展，保护农村土地资源，实现城乡发展的协调与统一。
第四，强化规划监督。
两规划的实施需要进行有效的监督和评估，以确保规划的有效实施。
在规划编制过程中，要建立健全的监督机制，对规划编制的各个环节进行监督，及时发现和纠正问题。
在规划实施过程中，要加强对规划执行情况的监测和评估，及时调整规划方案，提高规划的科学性和可行性。
最后，加强专业能力建设。
两规划是一项复杂的系统工程，要求规划人员具备较高的综合素质和专业能力。
要加强规划人员的培训和学习，提高其规划理论水平和实践经验，以适应不断变化的规划工作需要。
同时，要积极引进优秀人才，培养一支高素质的规划团队，为城乡统一规划的实施提供有力支撑。
通过经验交流，可以加深对两规划的理解和应用，发掘优秀的实践经验，提高规划工作的质量和效果。
上海市城市总体规划实施的理论思考 精品
1 规划体系
从技术层面上讲， 城市规划具有 的系统性、 综合性， 很大程度来源于 由“ 总体规划”和 “ 详细规划”两大 基本规划层次所组成的规划体系。 上 海在规划实践中， 结合上海城市具体 情况， 规划体系方面作了积极探索。 1.1 控制性编制单元规划 控制性编制单元规划 ( 以下简 称单元规划 )是上海新创设的规划层 次， 是加强大都市总规和详规之间有
summarized the ma in points of the maste r planning imple mentation in Sha nghaisince 2000, in te rms o, city planning administration pra ctice . The ma in conte nt is divide d into two ba s ic a s pe cts — the pla nning
规划研究 卜
上海市城市总体规划实施的理论思考
夕 徐毅松 范宇
The a ca de mic thinking on implementation of Shanghai city overa ll pla n
A b s t r a c t : Th e a rtic l e h a s re v ie w e d a n d
Key words : Planning imple me ntation,
P la nning syste m, Pubic policy, Proce s s
cont rபைடு நூலகம்ol, Pla nning ada pta tion
1998 )。在这两方面， 上海规划实践 都进行了一些有意义的探索。 对前者 重点完善了规划体系， 而对后者， 上 海则在修订城市规划条例基础上， 重
011.“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨
“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨何文桥摘要：“多规合一”背景下，城市开发边界作为建设用地空间管制方法，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。
上海以2008年“规土合一”机构改革为基础，以“两规合一”划定集中建设区为标志，探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法，实际上已然发挥着城市开发边界的作用。
本文通过访谈、文献调研与数据分析，总结上海“规土合一”以来围绕集中建设区的探索，并探讨集中建设区的本质，为上海及我国特大城市开发边界的划定、管理实施提供参考。
研究认为，集中建设区政策设计的核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控，是对空间增长边界与扩展边界的刚性深化，其实质是以土地指标为核心的，具有强烈计划性的一种土地管理的手段，并非规划管理的手段。
新时期，基于“规土合一”背景下的城市开发边界，应注重加强其政策内涵与管制机制的创新，充分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具，完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。
关键词：集中建设区，城市开发边界，建设用地空间管制，规土合一1引言我国城市发展已经进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模，并提出尽快划定特大城市开发边界，同时强调基于“多规合一”划定城市开发边界、生态保护红线和永久基本农田红线等空间边界进行建设用地空间管制。
城市开发边界作为建设用地空间管制手段，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。
事实上，上海以2008年“规土合一”机构改革①为基础，已率先开展城市开发边界的相关探索。
上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致，仅规划建设用地面积略有缩减。
本文以上海“规土合一”背景下划定的集中建设区为研究对象，总结上海经验，剖析集建区的实质，有助于审视当前城市开发边界的地位、作用及政策内涵，为“多规合一”背景下城市开发边界的划定、管理实施提供参考。
“两规合一”背景下对上海新市镇总体规划编制的思考
上 城 规 ｌ０１ ５ 海 市 划 １ ｆ ２
“ 两规合一 ＂背景下对上海新市镇总体规划编制的思考
Ｔｈｉ ｋ ｎｇ ｏｎ ｔ ｅ Ｃｏｍ ｐ ｌ ｔｏｎ ｏｆ Ｓｈ ｇｈ ｉ ｎ ｉ ｈ ｉ ｉ ａｎ ａ Ｎｅ Ｔ ｗ ｎ ａ ｗ ｏ Ｍ ａ ｔ Ｐｌｎ ｕｎ ｓ ｅｒ ａ ｄｅｒｔ ｃ ｇｒ ｎｄ ｏ ｈ ｈｅ Ｂａ ｋ ｏｕ ｆ ｔ ｅ ＣＯ ｄ ｎ ｔ ｆＵｒ ａ ａ ｎ ａ ｄ Ｕｓ ｌｎ Ｏｒ ｉ ａ ｉ ｏ ｎ Ｐｌｎ ａ ｄ Ｌ ｎ ｅ Ｐａ Ｏｎ ｂ
中 ，原城 市 规 划 管理 局 与 原 房 屋 土地 管 理局 中 的土 地 管 理 部 门进 行 整 合 ，组建 完 成 了新 的上 海 市 规 划和 国土 资 源 管
理局。新部 门的组建 ，使得 两规合一 工作具备 了实现
０引言
的前提 条件 。
工作 中首先面临统一工作平台的问题 ．即工作母图和
上 海 在 “ 一 五规 划 ” 中提 出 了 １ ６ ” 的 四级城 乡 十 ９６ 用地分 类标准 的合一 。在整合 的基 础上 ，根 据 《 国土 全
规划体系 ，即按照 中心城和郊区两条主线 ．分为 １个 中心 地 利 用 总体 规 划 纲 要 （０ ６２ ２ ）》 中 下达 给 上 海 市 的 ２ ０ －０ ０
Ｔｈ ｏ ｄｉａ ｉ ｆｕ ｂ ｎ ｐｌ ｎ ａ ｄ ｕ ｅ ｐｌｎ ｅ ｃ ｏｒ ｎ ｔ ｏｎ ｏ ｒ ａ ａｎ ａ ｄ ｌｎ ｓ ａ ｉ ｎ ｉ ｏ ａ ｉ ｆｕｒａｎ ｐａ ｎ Ｓｈ ｎｇ ａｉＴｈｓ ｐ ｐ ｓ ａ ｎｎ ｖ ｔ ｏｎ ｏ ｂ ｌｎ ｉ ａ ｈ ｉ ａ ｅｒ
整 合 。 由于 两 大规 划在 管 理 部 门 、关 注 重 点 、工 作 内容 、
从“集中建设区”走向“城市开发边界”--试论上海的土地规划空间管制
从“集中建设区”走向“城市开发边界”--试论上海的土地规划空间管制何京【摘要】中央城镇化工作会议提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，要求“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。
国土部、住建部和环保部积极响应，下达了划示“城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”的相关要求。
主要从土地规划的角度分析在第三轮土地利用总体规划的背景下土地空间管制对城市建设用地总规模的控制及作用，同时以上海为例分析上海市“两规合一”后土地利用空间管制主要方法及效果，为城市开发边界的划定提供参考。
%The Central Work Conference on Urbanization recommended that urban planning should be turned gradually into the planning of restricting urban development boundary and optimizing the spatial structure. Determining the urban development boundary of every city especially large cities is imperative. As positive responses, the Ministry of Land and Resource, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development and the Ministry of Environmental Protection issued the relevant requirements of the designation of the urban development boundary and the red line of permanent basic farmland and ecological protection. This paper analyzed the restriction and effect of administration of space on the total scale of urban construction land under the background of the third edition of comprehensive plan of land use from the perspective of land planning. In addition, the reference for the designation of the urban development boundary has been given by theanalysis of the main measures and consequence of spatial administration of land use after the coordination of Urban Plan and Land Use Plan.【期刊名称】《上海城市规划》【年(卷),期】2015(000)005【总页数】7页(P81-86,109)【关键词】城市开发边界;三界四区;建设用地总规模;集中建设区;空间管制【作者】何京【作者单位】上海市城市规划设计研究院【正文语种】中文【中图分类】TU981城市开发边界的划定是空间规划与管制的延续及深化，我国目前空间规划及主管部门较多，主要有城乡规划、土地规划、主体功能区规划、生态功能区规划等，管理部门分别为住建部、国土资源部、发改委、环保部等。
规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考
20特别关注：规划编制体系改革Focus:Plan F ormulation S ystem R eform【摘要】城市总体规划与土地利用总体规划的冲突与矛盾是近年来城市规划实施中遇到的突出问题之一。
本文分析了两规在指导思想、工作内容、发展规模、空间布局等方面的矛盾冲突，总结了上海“两规合一”实践中关于战略引领、城乡统筹、生态优先、转型发展、管理创新的基本做法，并对“两规合一”后城市规划在管控能力、配给能力、政策能力和实施能力等方面的新变革进行了探讨。
【关键词】城市规划；土地利用规划；两规合一；上海实践ABSTRACT: One of the outstanding problems in the urban planning implementation is the conflict and con-tradiction between urban master plan and land use plan in China. This paper analyzes the contradictions and conflicts between the two types of planning poli-cies in the guideline, work content, development scale,spatial layout and other aspects. Then it summarizes the practice of coordination between urban master plan and land use plan in Shanghai in the aspects of strate-gic guidance, urban-rural integration, ecology priority,transition, and administration innovation and so on,and it also discusses the reform of urban planning in terms of capacity of management, allocation, gover-nance and implementation.KEYWORDS: urban planning; land use planning; co-ordination of two plans; practice in Shanghai诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过，２１世纪影响全球发展的两件大事，一件是美国高新技术产业的发展，另一件就是中国城镇化的进程。
上海市城市总体规划与土地利用总体规划衔接研究及实践
上海市城市总体规划与土地利用总体规划衔接研究及实践作者：张彬来源：《房地产导刊》2013年第09期【摘要】在规划和国土资源管理机构整合的背景下，上海市以《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》编制为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作。
笔者对其前期工作思路和方法进行了一定的分析，并对后一步的工作提出了几点设想。
【关键词】上海市；城市总体规划；土地利用总体规划；衔接一、背景土地利用总体规划和城市总体规划都肩负着推动社会经济和城市建设发展、保护国土资源、维护城乡生态环境的重要职责，是指导城乡规划和建设的重要纲领性文件；两者有序衔接、统筹协调，对于加快上海经济发展方式转变具有十分重要的意义。
上海市以规划和国土资源管理机构整合为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作研究及实践。
1、政策的要求《中华人民共和国土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
”《城乡规划法》第5条也明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
”2、发展形势的需求上海的土地规划和管理工作面临着“资源紧约束”阶段发展转型的必然要求。
规划期内，经济社会快速发展使得城镇、产业和基础设施建设仍将保持较高用地需求，土地资源供需矛盾日益突出。
同时，规划要努力推动上海经济增长由投资驱动向创新驱动转变、产业发展由依靠传统要素向依靠新兴要素转变、城镇发展由规模扩张向功能提升转变，探索资源节约型的新型发展之路。
因此，加快“两规衔接”工作，一是有利于进一步贯彻落实国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，促进土地集约节约利用，落实最严格的耕地保护制度；二是有利于发挥规划土地机构整合的体制机制优势；三是有利于为维护上海长远发展和生态安全预留空间，促进上海城市可持续发展。
关于上海城郊一体化中的若干问题和建议
关于上海城郊一体化中的若干问题和建议（按：随着城市化的加快，一座超大或特大城市的城郊规划和建设非常重要。
回顾上海市新世纪初“一城九镇”的建设历程，其中的经验和教训值得借鉴。
）实现城郊一体化的重要战略部署最近的上海城市规划会议上提出：要以科学的发展观加快上海城郊一体化建设步伐。
为了努力构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系，切实改变中心城区蔓延扩张、郊区分散布点的格局，构筑中心城－新城－中心镇－一般集镇梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的城镇体系，2001年，《上海城市总体规划（1999—2020）就提出了“一个中心城、11个新城、22个中心镇、88个一般城镇”的构想。
自2001年起，上海开始正式实施试点城镇发展（俗称：一城九镇）战略。
截止2003年６月底，试点城镇“一城九镇”，除崇明陈家镇正在进行规划国际招标外，已全部启动建设。
从2003年到2005年，共累计房地产开发总量达到将近1300万平方米，预计届时上海郊区的城镇化水平将达60％以上。
上海提出到2005年，试点城镇的建设要初具雏形，人口与城市规模基本合理、基础设施和公共设施建设基本完善、特色经营与特色风貌基本形成，初步建成若干个规划科学、结构合理、功能健全、环境良好，并与国际大都市相匹配的国内一流的现代化城镇。
上海“十五”期间规划重点建设的“一城九镇”，现已发展为“三城七镇”，即松江新城、海港新城和嘉定新城、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、奉城、陈家镇七个中心镇），预计到2020年，基本完成现代城镇体系建设，形成沿江、沿海和沿沪宁、沪杭等高速公路组团式发展的新兴城镇群，使城镇化水平达到75%以上。
试点城镇建设中的若干问题上海城镇试点工作实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，“一城九镇”将建设成为规划科学、规模适度、功能完善、生态环境优良，能体现21世纪国际大都市郊区特色风貌的城镇。
安亭、青浦、松江新城等试点城镇已初步各自形成具有德国、明清、英国等特有建筑风貌区外，其余正在积极实施荷兰、北美、北欧、澳洲、意大利、西班牙、欧美等世界特色风貌的建筑开发。
两规协调发展问题的分析与建议
土地利用规划和城市总规划关系的探讨规划是实现土地优化配臵和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，即土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都是以国民经济长期发展规划为依据、节约和合理利用土地及其空间资源为原则编制的，为了更好的建设城市，让这片土地真正成为人类诗意栖息的家园，我国从上世纪五六十年代就已经从国外学习借鉴，引进了土地利用规划和城乡规划的概念，并随着多年社会主义建设，经济的不断发展，结合我国的实际经验在探索中不断完善。
但由于各方面的原因，两个规划相互脱节的状况由来已久。
关于这两个规划的关系，早在1989 年底公布的《中华人民共和国城市规划法》第七条就有明确规定，“城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调” 。
近20 年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。
两种规划经常被认为是“纸上画画，墙上挂挂”，难以与快速变化的城乡建设相适应。
如何处理好两者的关系，使之更好的为城乡建设服务，下面提出本人的一些思考和看法。
一、二者的区别和联系（一）区别两者的都是为经济社会的可持续发展服务的, 有密切的联系和部分重合的内容.但分别属于两个不同的规划, 在内容上方法和层次上有明显的区别。
”城规”主要涉及建成区和规划发展区，而”土规”涉及未来发展区和非建设用地区。
城规” 更强调物质设计和空间表现，更加理想化，而”土规” 着重土地指标的分配，侧重经济性、实施性，更有强制性。
两个规划的法律地位不一样。
土地规划的宏观控制和约束力未能在法律上充分体现。
《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观控制，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处臵等均未能明确。
多规合一背景下的上海市交通规划实践
自2008年实现两规合一以来，上海市推进了规划底图要素的统一，完善了土地标准，进而在规划的技二、复合交通走廊根据上海市城市总体规划（2017—2035年），上海市对外交通走廊主要强化南京、杭州、南通、宁波、太湖等5个方向，构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，多种方式综合支撑的7条综合走廊。
沪杭及苏湖走廊合并是复合交通走廊的典型案例：沪苏湖铁路部分区段利用S32高速公路的隔离带，并按照其运营特点在松江与沪昆高铁和沪杭城际铁路通道共同控制，同时将松江城区段的老沪昆铁路进一步南迁归并，在160米左右宽的空间里解决了三条铁路、一条高速公路的功能，实现了复合走廊的规划控制，节约了用地，集约了枢纽功能，提升了松江新城节点城市的地位。
同时，该铁路在上海市松江和闵行的城市开发边界内，因规划建成地块较多，通过合并走廊，也进一步减少了对用地的分割。
多规合一背景下的上海市交通规划实践□ 郎益顺/上海市城市规划设计研究院交通分院副院长、 交通研究中心副主任三、地下交通空间交通设施立体化是集约高效的重要方面，立体交通共同沟、60米，并分为市政～-30米为浅层-50米为中层开发深度；-50～-100比较常见。
伴随环境保护日益严格和城市生活品质的提升，受当斯定律影响，地下道路规划主要考虑道路系统连通、交通功能分离和地面空间资源释放等。
近年来，上海市地下道路规划也取得较大进展。
地下道路主要包括两类：一类是干线型的地下道路，一类是区域型的地下道路。
地下道路的作用主要包括改善交通和改善环境两方面。
干线型的地下道路包括外滩隧道、迎宾三路地道和南横通道等。
外滩隧道的规划主要源于地面道路资源的释放和城市景观的塑造，迎宾三路地道的规划主要考虑虹桥枢纽的交通集散，而南横通道的规划预留则基于上海中心城南部地区的内、中环之间结构性干道的缺失。
典型的区域型地下道路是在真如副中心规划的“H 型”地下道路，规划旨在通过区域道路立体化的手段加密道路网密度，弥补地面道路不足，同时联系不同地块的地下停车库，服务地块的到发交通。
上海两规合一的思考
综合运用城市郊野公园、生态隔 离林带、基本农田集中区、江河 湖海水域、滩涂湿地等生态空 间，构造“环、廊、区、源”的 多层次生态空间网络，发挥生态 锚固功能，维护生态底线，制止 建设用地的无序蔓延，抢救性保 护上海都市区的生态安全 —— 2条环形绿带 —— 8条基本农田郊野公园走廊 —— 20片大型基本农田连绵区
上海的“两规合一”实践及思考
2014年5月17日
提
纲
一、对“两规”的基本认识 二、市级“两规合一”规划 三、区县“两规合一”规划 四、“两规合一”的规划实施
2013年12月的中央城镇化工作会议指出及2014年3
月《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》 ：
“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划
7
1、指导思想－－“攻”与“守” 城市总体规划—“龙头”
• 根据一定时期的城市经济和社
土地利用总体规划—“闸门”
• 根据当前社会经济和自然条件
会发展目标，综合研究和确定 城市功能定位、总体规模、发 展方向和空间布局形态，统筹 安排城市建设用地和合理配置 基础设施。 •重在开辟和培育城市发展战略 地区。
2、土地利用空间发展战略思考
世博会之后，浦东新区与大虹桥的两翼发展压力，上 海城市布局空间战略何去何从？
上海城市化发展 迅猛， 2012年 末上海城市常住 人口2380万 人，城乡建设用 地面积2980平 方公里，已超越 了原城市规划布 局框架，用地规 模和人口规模提 前实现。
“一核四翼”市域五大功能板块
总书记2月25日在北京市考察对城市规划
提出的要求：
城市规划在城市发展中起着重要引领作 用，考察一个城市率先看规划，规划科学是最 大的效益，规划失误是最大的浪费，规划一轮的机构改革 中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理 局，“两规合一”工作也提到了立局之本的首要工 作之一 。 经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡三级 “两规合一”规划，做到了土地利用规划总图与城 市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同 一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机 制、新手段。
基于“两规融合”的上海市国土空间“四线”管控体系研究
＂Four Lines＂ Control System Based 作者： 史家明[1];范宇[2];胡国俊[3];张洪武[4];金岚[2];汪燕衍[5];陶英胜[6]
作者机构： [1]上海市规划和国土资源管理局 [2]上海市规划和国土资源管理局总体规划管理处 [3]上海市规划和国土资源管理局办公室 [4]上海市地质调查研究院 [5]上海市地质调查研究院土地利用规划所 [6]上海市城市规划设计研究院国土分院
出版物刊名： 城市规划学刊
页码： 31-41页
年卷期： 2017年 第A01期
主题词： 城市总体规划 土地利用总体规划 多规合一 两规融合 上海实践
摘要：阐述“两规融合”在提高行政审批效率、推进生态文明建设、提升空间治理能力、满足上海城市发展转型现实需求等方面的现实意义。
在分析总结上海“两规合一”成效与问题的基础上．阐述上海新一轮“两规融合”工作在创新规划编制内容、健全规划实施机制、优化空间规划体系等方面的基本做法。
按照国家“多规合一”工作要求，借鉴国内外城市、地区的空间管制分区划示经验。
提出以生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线“四线”为基本框架的国土空间管控体系，阐述“四线”概念内涵和划示规划原则，介绍基于生态基底硬约束和空间战略导向的“四线”划示技术路线和划示方案。
最后对构建统筹协调的管理体系、制定精细化管控政策、建立健全法律法规体系和政策机制等方面的新变革进行了探讨。
_两规合一_导向下的土地供应计划研判机制初探_以上海的实践为例_范宇
1.3 规划视角下土地供应环节存在的问题
理论界一般认为现行土地供应管理中存在 土地供应的 “双轨制” 的缺陷包括3个方面： （1） 使城市用地规模不断扩大的趋势和城市土地大 量闲置的现象得不到有效控制。 （2）城市土地 供给决策存在随意性， 往往以投资建设项目为 依据， 是一种需求引导下的供给。 （3）土地供给 机理和驱动因素深受地方政府人为干扰。 从上海实践看， 缺乏规划引导的土地供给 还可能产生以下问题： （1）土地供应总量失控。 由于土地需求水 平受市场影响很大， 往往年度间的需求量可能 产生很大幅度的波动。 土地供给作为一种需求 引导下的供给， 市场的不确定性造成了供给总 量存在失控的风险。 （2）土地供应用地结构失调。 虽然规划 对各类用地进行了总体结构的平衡和控制， 但无法控制其实施时序， 因此可能出现资本 对少部分利润回报率高的用地趋之若鹜， 而 一些带有配套性质的经营性用地却少人问津 的情况。 许多规划中的“骨头项目”一直难 以实施与供地结构失调有关。 另外， 市场导向 也可能出现土地供应结构失调的情况， 近年 来陆续出现的“商品房开发热” 、 “ 商办楼开 发热”等， 实际上都是过度依赖市场导向的 一窝蜂现象。 城市规划 （3）土地供应时机把握不当。 目前 对于土地开发的时序控制一直是弱项， 土地的供应只能依靠投资和经验判断来把握 时机。 例如一处高档商品房用地， 土地供应后 周边设施尚未完备， 道路交通、 公建配套等问 题直接影响了商品房销售和入住， 而其售价 又反过来影响了周边的基准地价， 造成了周 边区域的整体开发进度受阻， 建设品质下降。 （4）土地供应缺乏空间分布上的引导。 在 最合理的城市开发空间模式是集聚式的， 建成区内部闲置土地上以及紧靠建成区的新 增建设用地上进行开发， 会在很大程度上减 轻城市基础设施建设的压力。 但由于目前的 土地供应缺乏空间分布引导， 以城市“飞地”
上海从“多规合一”走向空间治理
56国内瞭望2018年，“上海2035”总规批复之后，上海正式开始“实施合一”探索。
这一阶段更加注重探索自然资源高质量利用、城市高效率运行、人民高品质生活。
在国家机构改革和“上海2035”总规批复的“双契机”下，上海局以总规实施为核心，以“两统一”职责为目标，进一步理顺内部职能运行体系，进一步发挥“多规合一”先发优势，探索实施层面内涵更为丰富的“多规合一、多审合一、多证合一”。
以规划转型引领城市发展转型2017年12月15日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（2017-2035年）》。
说到“上海2035”成果，徐毅松回顾了2014年5月6日召开的上海市第六次规划土地工作会议。
当时，时任上海市委书记的韩正要求，上海要重点深入研究三方面问题，一是城市长远发展目标定位问题，二是人口、用地、生态等城市发展基础性要素约束问题，三是城市发展总体布局结构问题；要牢牢把握好三个关系，即当前现状和长远发展的关系、生产与生活的关系、守牢底线和留够空间的关系。
正是在对各种要素、各种关系的综合研究和考量下，历经三年多的编制，“上海2035”应运而生，其特点主要表现在四个方面。
突出“底线约束、内涵发展、弹性适应”。
“上海2035”提出至2035年规划建设用地总规模由3226平方千米减至3200平方千米，在确保耕地保护任务前提下，生态用地只增不减。
同时，谋划“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。
面向区域，以都市圈全面承载国家重要战略和要求，突出同城效应，开展多维度区域协同治理，创新区域治理机制；立足市域，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，促进城镇圈内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享；关注社区，以15分钟生活圈作为社会治理和社区公共资源配置的基本单元。
强化土地用途分区和空间管制，将绿、林、田、水、湿等生态基底作为限制和控制类要素反向约束空间无序发展。
突出“以人民为中心”价值取向。
在规划愿景上，“上海2035”提出建设卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展目标。
“资源紧约束”条件下两规的有序衔接——基于上海“两规合一”工作的探索和实践
Research on the Coordination of Urban Planning and Land Use Planning Under the Conditions of Resource Constraints： The Case of Shanghai 作者： 姚凯
作者机构： 上海市规划和国土资源管理局
出版物刊名： 城市规划学刊
页码： 26-31页
年卷期： 2010年 第3期
主题词： 资源紧约束 城市规划 土地利用规划 上海
摘要：从探索上海城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接的实践出发．从理论综合和实践分析的角度．总结城市总体规划和土地利用总体规划的目标、特征和实施途径、工作效果。
对探索当前资源约束条件下特大城市“两规合一”的工作方法作了研究。
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展地区（一核）、大浦东地
区（东翼）、嘉青松虹地区 （西翼）、杭州湾北岸（南 翼）和长江口三岛（北翼） 五大功能板块。
长江口三岛(北翼)
中心城区(一核)
嘉青松虹地区(西翼) 大浦东地区(东翼)
杭州湾北岸(南翼)
16
“两轴两廊”市域产业布局结构
“十二五”期间要进一步强 化中心城区的东西、南北两
二、市级“两规合一”规划
上海的“两规合一”编制工作，是在历次城市规划与土地利 用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研判 的基础上，按照全国第二轮省级土地利用规划的总体要求，依 托《上海市土地利用总体规划（2006－2020年）》的编制工 作完成的。 主要有以下内容： （一） 坚持战略引领 （三） 坚持生态优先 （五） 坚持管理创新
大布局轴线，同时构造与中
心城区切向穿越的沿海发展 走廊和高铁发展走廊，进一 步推动上海国际大都市空间 向郊区和沿海的战略延伸。
优化和延伸中心 城东西发展轴线
形成虹桥枢纽－虹桥开发区
-人民广场－外滩、陆家嘴地区张江高新区-迪斯尼地区－浦东 空港枢纽的、最能展现上海城市 风貌和“四个中心”功能的城市 主轴线。
边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持 连续性，不能政府一换届，规划就换届” 。
住建部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规
合一”试点工作的通知 建规（2014）18号
主要内容：
统筹衔接经济社会发展和土地利用规划； 全面优化城镇化布局和形态；
合理确定城镇化发展的各项指标；
积极推进基本公共服务均等化； 明确全域空间管制目标和措施 。
杨浦滨江
城市现代服务业集聚区的发展，
塑造上海中心城一条新的服务 经济发展和都市滨江风貌轴线。
继续强化纵贯市域 东侧沿海发展走廊
以浦东空港、大飞机总装基地 和迪斯尼主题公园为核心，推进沪 通高速铁路和沪陕高速公路建设， 南部延伸到临港装备产业基地、奉 贤海湾休闲度假区、金山上海化工 区基地，北部延伸到长兴岛海洋产 业基地、崇明生态示范地区，形成 北通苏中、南至浙东的沿海国家战 略产业走廊和亚太国际海空枢纽。
2、土地利用空间发展战略思考
世博会之后，浦东新区与大虹桥的两翼发展压力，上 海城市布局空间战略何去何从？
上海城市化发展 迅猛， 2012年 末上海城市常住 人口2380万人， 城乡建设用地面 积2980平方公 里，已超越了原 城市规划布局框 架，用地规模和 人口规模提前实 现。
“一核四翼”市域五大功能板块
2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革 中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局， “两规合一”工作也提到了立局之本的首要工作之 一。
经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡三级 “两规合一”规划，做到了土地利用规划总图与城 市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同 一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机 制、新手段。
积极培育纵贯市域 西侧高铁发展走廊
以虹桥商务区、虹桥空铁枢纽
为核心，以京沪（沪宁）高速铁路 和沪昆（沪杭）高速铁路为发展轴，
聚焦发展嘉定新城、青浦新城、松
江新城和安亭、枫泾等重点门户新 市镇，形成强大的西翼组团型城市。
成为积极服务长三角地区、服务长
江流域、服务全国的产业创新和服 务业聚集的中心和全国的空铁枢纽。
土地利用规划由于受到 人口多土地后备资源少的 国情限制和国家层层指标 分解的管控方式，因而规 划刚性突出。占用基本农 田审批权为国务院，更是 使得土地利用规划的管控 刚性更加突出。
两者之间的关系可形象比喻为“攻”与“守”的关系。
2、工作内容－－“城”与“乡”
城市总体规划
主要内容 比较
土地利用 总体规划
钩。
加大盘活存量建设用地力度
根据全市第二次土地调查数据，全市有农村建设用地约800平方公里 （包括农村宅基地和农村工矿用地），有相当一部分处于低效利用甚至闲 置状态 ——对规划区内批而未用和低效用地，查清规模、分布和利用状况， 采取二次开发、收购储备、提高利用强度等措施进行有效激活。 ——大力引导城镇用地内部结构调整。科学制定产业用地政策，适度 提高产业用地开发强度，鼓励利用规划工业区内的现有工业用地进行技术 改造投资和产业升级，发展设计研发、创意产业等生产性服务业、高科技 产业和都市型工业，降低用地成本，加快现代服务业发展。
上海是国家寄予厚望的“四个率先”的城市，率先促进发 展方式转变是当前乃至今后相当时期内上海发展的主导任务。 要坚定不移地把调整产业结构作为主攻方向，坚持盘活存 量、用好增量、提高质量，以结构调整促发展，在土地节约 集约利用中推动上海新一轮产业结构优化升级和经济发展转 型。
完善土地政策，合理控制
城镇新增建设用地总量，优化土 地供应结构，优先满足重点开发 区域和重点项目，逐步推进零星 工业点和居民点的归并与增减挂
（三） 坚持生态优先，充分发挥基本农田、生态林地等保护 手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的城 市绿色生态空间格局。
上海处于长江河口的冲积平原，地势平坦广阔，土地资源 的可用度较高。由此，中心城市向周边农村地区梯度式、均等 性致密扩展的趋势一直难以根除。 上海尤其缺乏天然山体、森林等生态隔离屏障，历次城市 规划中的绿环、绿楔不断被蚕食。构筑城市绿色屏障一直是上 海城市规划工作者“屡败屡战”的不懈追求，而土地利用总体 规划中对基本农田的刚性控制法律手段也成为上海“两规合一” 的空间布局的亮点所在。基本农田强控制是构筑城市绿色屏障 的有效政策工具。
全市规划期末耕地保有量350万亩，其中基本农田面积为 328万亩（2187平方公里）。
用地流量控制与校核原则
城镇工矿用地和线型工程用地等增加700平方公里， 年均增加46平方公里，农村居民点用地减少400平方公里。 新增城镇工矿建设和对外交通占用耕地450平方公里 （67.5万亩），年均占用30平方公里（4.5万亩） 。
（二） 坚持城乡统筹 (四) 坚持转型发展
（一） 坚持空间战略引 领，对接国家战略要求 和按照上海特大规模城 市发展规律，构筑多中 心、多层次的大都市区 空间战略布局。
1、国家对上海新的战略目标
国际金融、贸易中心和高端现代服务经济为主的经济中 心城市 全球重要的先进制造业基地和高新技术创新基地 国际航运中心和亚太地区国际门户 具有国际影响力竞争力的世界城市和长三角核心城市
虹桥枢纽
陆家嘴-外滩 虹桥开发区 人民广场-外滩 张江高科 迪斯尼地区
浦东空港Biblioteka 提升和塑造中心 城南北发展轴线
依托后世博会地区的开发
和黄浦江两岸开发进一步深化 的契机，推进浦东世博园区-南 外滩-北外滩-徐汇滨江-杨浦滨 江-宝山滨江-紫竹科技城等新型
陆家嘴-外滩 北外滩 南外滩 浦东世博园区 徐汇滨江 紫竹科技城 宝山滨江
一、对“两规”的基本认识
城乡总体规划 偏理想主义的规划 ——发展的蓝图 上下不完全一致的规划 ——控制力较弱 更强调空间布局 土地利用总体规划 偏现实主义的规划 ——基于宏观调控的任务 自上而下的规划 ——控制力强 更强调规模控制
两个规划的范围、土地利用现状、城市发展的战略等 相同背景下，从不同角度的进行用地规模和空间布局落实， 理应在实施层面统一协调一致。
3、发展规模－－“松”与“紧”
土地利用总体规划“偏紧”（控制导向） 土地利用规划采用层层分解的方法，按“国家－省－地 市－县市－乡镇”逐级分解基本农田和建设用地指标，上下 图数一致，必然偏“紧”。
城市总体规划“偏松”（需求导向） 城市总体规划主要反映各级城市政府和各部门对建设用 地需求的汇集，由此划定的建设用地布局空间往往大于土地 利用规划设定的指标，形成了相对“松”的状况。 城市近期建设规划是重要的衔接平台
综合运用城市郊野公园、生态隔 离林带、基本农田集中区、江河 湖海水域、滩涂湿地等生态空间， 构造“环、廊、区、源”的多层 次生态空间网络，发挥生态锚固 功能，维护生态底线，制止建设 用地的无序蔓延，抢救性保护上 海都市区的生态安全 —— 2条环形绿带 —— 8条基本农田郊野公园走廊 —— 20片大型基本农田连绵区
以及国民经济发展的要求，协调 土地总供给与总需求，进行土地 利用上的总量安排。 更关注节约用地，特别强调保 护耕地资源，尤其注重基本农田 的落地布局与保护。
城市规划由于受经济 社会变迁影响更加直接 和明显，技术层面的空 间布局优化方案选择性 也较多，因此往往变化 更加频繁，弹性更加突 出，甚至有时失之于过 度变通。
上海的“两规合一”实践及思考
2014年5月6日
提
纲
一、对“两规”的基本认识 二、市级“两规合一”规划 三、区县“两规合一”规划 四、“两规合一”的规划实施
2013年12月的中央城镇化工作会议指出： “建立空间规划体系，推进规划体制改革，加
快规划立法工作。 ”
“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市
城市性质与功能定位 人口规模与用地规模 城市总体布局结构 各项建设用地布局
交通系统规划 市政公用设施规划 近期建设规划
全市域土地利用现状 各项用地调控目标 土地利用分区 农用地的保护与利用 规划实施保障
……
……
城市总体规划重点研究城市化地区特别是中心城区的空间 布局、功能分区的合理性。虽然也包括城市行政范围内的城 乡空间战略与市域城镇体系，但主要内容集中在中心城区的 规划上。 土地利用总体规划在土地利用分区中也研究中心城市，但 重点突出的是对全市域各类用地数量结构的安排与基本农田 的保护性布局。 上述不同形成了两者关注内容中，前者重“城市建设用 地”，后者重广大乡村地区“农用地”的明显差异。
6
1、指导思想－－“攻”与“守”
城市总体规划—“龙头”
根据一定时期的城市经济和社
土地利用总体规划—“闸门”
根据当前社会经济和自然条件