多规合一的实践

引言

随着中央提出新型城镇化任务及新型城镇化规划出台，“一张蓝图干到底”，不能随意变动规划已成为基本共识。在此背景下，各地均开始了“三规合一”乃至“多规合一”的探索，目的就是建立一个“一张蓝图”式的平台，以有效统筹各部门规划，使之协调一致，便于政府统一实施。

在此之前，出于协调实施的需要，部分地区已开展了多规合一的尝试，如:

广州以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；

重庆则在经济发展规划、国土规划及城乡规划基础上加上生态环境保护规划，进行多规叠合等。

深圳、上海等地更在管理实施层面上，通过整合规划与土地部门，实施城乡规划与国土规划的统一管理。

在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政等各类专项规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展，因此，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。

镇江多规合一的技术思路

1多规合一的研究目的

镇江位于江苏省域西南，长江沿江城市，紧邻南京与常州，与扬州隔江相望，全域面积3000多平方公里，随着经济社会的高速发展，镇江市域城镇化率已突破60%。

在已编制的一系列指引全市发展的规划中，除城乡规划层面上的中心城市2020版总体规划及各辖市2030版总体规划，还包括2030年及更长远时期的全市空间发展战略、新市镇规划、乡村整治规划等，另外还有土地利用规划及整治规划、产业发展规划、近期行动计划、各类市政工程规划等不同部门层面规划。

为更有效地推进全市一盘棋发展和协调各部门实施工作，并将国家及全省新时期的发展要求融入行动计划中，镇江进行了一张蓝图式的多规合一尝试，目的是将已有的各类上位规划、部门规划及空间规划融入其中，有效推进全市的建设工作。

2多规合一的研究路线

为有效实现一张蓝图式管理，本次研究结论形式采取市域空间规划图纸，基于该平台重点协调相关上位规划，如全国主体功能区规划、江苏省城镇体系规划（2012—2030）、江苏省生态红线区域保护规划等；

统筹各部门规划，如镇江市土地利用总体规划（2006—2020）以及整治规划等专项规划、全市产业发展规划与行动计划等；

衔接相关下位规划，如各辖市、镇总体规划及村庄发展整治规划等，实现多规划的高度融合与协调一致。

镇江多规合一的技术路径

1有效落实上位规划的基本策略

落实省域城镇体系规划，确定市域空间发展战略

新编制的《江苏省城镇体系规划（2012—2030）》提出未来全省的“一带两轴三圈一极点”的空间与生产力布局结构，镇江即位于沿江城市带的“一带”上。

按照省域规划要求，沿江城市带将以南京与苏锡常两大都市圈为主体，合力构建沿长江南北、沿沪宁以及沿沪、泰锡的“三横两纵”城镇空间格局。

从镇江区位条件看，应明确落实沿江、沿沪宁的两大城镇集聚轴要求，着力推进优化沿江、拓展沪宁的空间战略，同时结合自身地域条件特色，统筹发展南部地区。

协调主体功能区规划，划定分片区指导市域发展

根据全国主体功能区规划的基本思路，镇江全市提出重点推进北部沿江与沿沪宁城镇的发展。依据市域空间发展战略，协调主体功能区规划设想，研究提出市域分区差异化发展的具体实施政策。

其中，沿江及沿沪宁地区是未来市域城镇空间集中建设发展区域，是全市城镇化、工业化的主导地区；南部地区以生态保护为主，实施据点式点状开发策略，重点发展现有经济社会基础较好的城镇，推进南部地区特色化发展。

根据差异分区的具体内容不同，市域空间规划上对各区的土地、财政、产业、环保政策及考核机制采取不同策略。

严格落实区域生态红线保护要求

根据《江苏省人民政府关于引发江苏省生态红线区域保护规划的通知（苏政发（2013）113号文）》，全省已颁布实施的《江苏省生态红线区域保护规划》中，将镇江市域生态红线区域划定为6大类，生态管控一级区及二级区合计总面积723.83平方公里，约占全市总面积的18.8%。

在明确市域空间发展战略与政策基础上，具体确定市域空间建设的蓝图首先完全落实全省对镇江市域生态红线区域保护的具体范围与规模，在市域空间规划总图中城镇建设空间完全避让生态红线，确保生态红线的保护与落实。

2统筹各部门专项规划内容

根据相关上位规划预测（《苏南现代化建设示范区》预测苏南地区2020年城镇化率75%；《江苏省城镇体系规划（2012-2030）》预测沿江地区2020年城镇化率72%，2030年城镇化率80%；《苏南地区城镇体系规划（2012-2030）》预测苏南地区2030年城镇化率86%。），结合镇江近十年的城镇化发展水平，假设镇江城镇化发展质量与苏南远期水平基本一致，则2030年城镇化水平达到86%。结合生态人口规模预测与各辖市城市总体规划，初步估算镇江市域2030年总人口约为450万人。

依据生态容量合理分配建设空间容量

根据全省生态红线保护规划及《镇江市土地利用总体规划（2006—2020）》中确定的基本农田保有量要求，以2030年人口容量为参照，统筹考虑全市各类土地容量分配。在确保区域生态红线与基本农田保护规模不变的基础上，合理计算未来镇江各类用地容量，并根据人口规模及用地经济要求，预估各类建设用地分配以作为空间落图的基本依据。根据预测

镇江全市2030年建设用地总量约控制在820平方公里左右，约占全市土地面积的21%。

合理划定空间发展边界

结合城乡规划与土地利用规划，进一步划定城镇发展与基本农田保护的空间边界。

（图6）所示即两类空间边界的划定，其中绿色图示即为土地利用规划中确定的基本农田集中保护范围，在协调城乡规划的基础上，使城乡建设用地发展与基本农田保护不起冲突。

以镇江中心城市空间增长边界划定为例（图7），图中红线即初步预估的城市增长边界，在该范围内主要为城乡建设空间及部分生态与一般农田空间；在边界以外，即为基本农田的集中发展区域。

统筹产业发展规划，确保产业项目落地

根据全市在编产业“三集”规划，全市将重点打造80多个产业园区。根据不同产业类型及落地区位要求，研究将80多个园区全部落实到具体市域空间上，实现产业规划与空间规划的高度融合。