对城市规划实施“三规合一”的探究

对城市规划实施“三规合一”的探究

摘要：“三规合一”的本质不是将三种规划变成一种规划，而是通过规划体制、工作目标、运行机制和技术标准等方面的协调，实现“三规”有效衔接，并在同一空

间上达到规划目标和要求的统一，其在城市规划中的实施意义也在于此。

关键词：城市规划；三规合一；探究

在我国规划体系中，国民经济和社会发展规划（简称经规）、城市总体规划（简称城规）和土地利用总体规划（简称土规）是目前城市在社会经济发展、资源配置与保护方面发挥主

导作用的三种规划类型，统称为“三规”。由于“三规”之间缺乏有效的衔接与协调，相互之间

常发生冲突和“打架”，被业界戏称为“三分天下”或“三国演义”[1]。“三规”不协调导致城市土地资源浪费、建设项目落地难、行政效率低等突出问题，故从20世纪90年代起，主张“三规合一”的呼声日渐高涨，然而“三规”之间在法理基础、编制内容与标准、编制方式和工具、审批

及实施机制等方面存在太多的差别，“合一”并非轻而易举和一帆风顺，历经20年时间，经过

早期探索、试点推进、政策支持三个阶段后才取得初步成就。因此，本文对在城市规划中实

施“三规合一”的概念、任务、意义、难点与融合对策进行了探讨。

1 “三规合一”的概念、任务与实施意义

1.1 “三规合一”的概念

“三规合一”就是使经规、城规和土规通过城市空间的衔接和协调，实现城市空间合理布局、土地资源有效配置的目标，达成土地集约节约利用、政府行政效能提高的目的[2]。从字

面上理解，“三规合一”容易让人产生“三规”合而为一，变成一种规划的印象。这实际上是误解，“三规合一”不会取代原来的任何一种规划，故此有人建议将“三规合一”改称为“三规融合”或“三规统筹”，但“三规合一”既已约定俗成，就大可不必拘泥于文字术语了。

1.2 “三规合一”的任务

目前，“三规合一”的主要任务是在现有经济体制和法律框架之下，理顺“三规”在规划编制、实施管理过程中的各种关系，打通影响“三规”融合的各个环节，有效界定“三规”的管控边界，统一“三规”的技术内容，创新“三规”的反馈机制，通过信息化规划管理手段的应用，实现“三规”在各个层面、多个角度上的融合发展。

1.3 实施“三规合一”的意义

空间规划是政府管理空间资源、合理利用土地、保护生态环境、改善民生质量和均衡区

域发展的重要手段。“三规”不协调已严重影响规划手段作用的发挥，使空间管理效率下降，

城市可持续发展能力受到限制。“三规合一”就是要明确“三规”空间管制的职责范围，使它们

的管理目标和要求在同一空间上统一起来。对具体城市来说，一个城市不可能同时存在两个

物理空间，既然只有一个空间就应当统一规划。通过“三规”融合，建立协同机制，明确事权

边界，理顺空间规划秩序，增强调控合力，最终将提升城市资源利用效率、城市建设成效和

城市治理水平，更好地实现城市可持续发展目标，这就是实施“三规合一”的意义所在。

2 “三规合一”实施难点与融合对策

2.1 “三规合一”实施难点

“三规合一”实施难点在于以下三个方面[3]：

一是空间发展规模不协调，包括“三规”衔接不好和城市发展规模预测不准。由于经规、

城规和土规的编制和主管部门发改部门、建设部门和国土部门，没有就规划的事权范围进行

明确划分，“三规”各成体系，又相互重叠，结果相互脱节，难以有效衔接。规划期限的差别——经规5年，土规15年，城规一般20年，也是造成衔接不畅的一个重要原因。由于预测

人口规模时忽视人口流出，对经济快速增长的大中城市有预测价值，而对中小城市往往预测

失准。人均用地标准以现状建设标准和气候分区用地标准为依据，难以反映建设用地需求与

人多地少现状之间的矛盾以及新型城镇化的战略要求。

二是空间发展平台不统一。由于经规、城规和土规依据的法理基础《宪法》、《城乡规

划法》和《土地管理法》，对规划调整的刚性和管理边界的要求不一致。土规将土地指标从

上至下分解到底，调整幅度和频率都很小，显示最强的刚性；而经规随市场变化作出调整，

显示最弱的刚性；而城规介于土规和经规之间，刚性居中。城规对空间资源的布局以“规划区”

为边界，而土规和经规全域覆盖管理边界。“三规”空间管理范围的差异造成“规划区”之外的

灰色空间区域，在规划监管和协调方面出现矛盾，使建设项目难以合法落地。

三是空间管制难实施。由于土规和城规采用分区管理方法，但两者在用地分类标准、数

据来源方面有许多不一致的地方，难以统一划定管制分区。而经规的功能区划以行政边界为

基础，这种分类方式和分区结果与土规和城规又有较大差别，导致“三规”管制内容的冲突。

城规虽规定空间管制强制执行，但因实施主体不明确，造成规划执行时管制难以落实，特别

是对非建设区内的建设行为的管制。与土规以用地指标调控和图斑管理作为管控手段，城规

管理效力存在明显差距。

2.2 “三规合一”融合方式

目前，“三规合一”的融合主要有概念衔接、技术融合和体制创新三种方式。概念衔接是

针对单个规划编制过程，借助部门合作及公众参与等形式，凝聚共识，实现“三规”概念的衔接，如2008年底河源市启动“三规合一”时提出一套技术标准、一个技术平台和一张图的思路，但这种基于概念衔接的融合方式，难以解决微观层面指标管控落地问题，可操作性不强。技

术融合是通过梳理“三规”体系和技术内容，明确“三规”管控底线及其共同执行的一套法则，

从而形成基于技术融合的“三规合一”，如2012年广州市启动上下联动、部门协作为主的“三

上三下”协作流程，该做法操作性强，但规划编制权分散，实施过程中有再次不融合的可能。体制创新是通过对政府规划管理方式和组织架构的改革，整合行政机制，最终形成规划体制、机制融合的目的，如2010年云浮市启动“三规合一”时以“整合资源、提高效能、减少内耗”作

为原则，成立规划编制委员会，推进规划统一管理，再由各部门分头实施，这种做法从权力

源头上解决了“三规”不协调问题，但未形成部门联动协同机制，规划实施部门参与积极性不高。

2.3 “三规合一”未来发展之路

目前，“三规合一”通过各种方式的融合只能解决当前“三规”中的矛盾，长期的、深层次的矛盾必须有更高层次统筹和协调，即建立目标协同、平台协同、空间协同、政策协同机制，

通过机制保障解决影响“三规合一”的长期性矛盾。目标协同是以新型城镇化作为导向，建立“三规”协同的目标体系。平台协同是通过全域统筹发展规模，建立共同管制平台。空间协同

指“三规”管制内容的协调，建立“四区”管制体系和“两线”衔接机制，并提高管制手段的精细

化和针对性。政策协同将从规划制定走向政策制定，使政策文件转化为共同行动纲领。

3 结语

“三规”不协调已成为困扰城市建设、发展和有效治理的严重症结，经过多年的探索和实践，“三规合一”在解决“三规”不协调问题方面发挥出了积极的作用，然而制约“三规”协同的

深层次矛盾并未得到根本解决，所以今后仍需通过改革和创新来实现更大的突破。

参考文献：

[1] 张少康，罗勇.实现全面“三规合一”的综合路径探讨——广东省试点市的实践探索与启示[J].规划师，2015，31（2）：39-45.

[2] 朱江，邓木林，潘安.“三规合一”探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：41-47，97.

[3] 齐奕，杜雁，李启军，等.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势[J].规划师，2015，31（2）：5-11.