建立纳税评估与税务稽查互动机制的思考1

建立纳税评估与税务稽查互动机制的思考

大邑国税稽查局肖凡

摘要：纳税评估与税务稽查作为税收征收管理的重要手段和重要环节，只有相互配合，相互促进，相互补充，才能实施科学化、精细化的税源管理。而实际工作中，纳税评估与税务稽查相互交叉、互相渗透的情况时有发生，存在只注重纳税评估忽视税务稽查，或以税务稽查代替纳税评估的现象。如何建立纳税评估与税务稽查良性互动机制，提高税收征管质量和水平，这是基层税务机关需要探讨的一个课题。本文从纳税评估与税务稽查的关系和意义出发，剖析纳税评估与税务稽查互动中存在的问题，并对建立纳税评估与税务稽查良性互动机制的措施进行探讨，推进税务工作各环节形成良性的互动，推动税收征管质量和效率的全面提高

一、纳税评估与税务稽查的关系

（一）纳税评估与税务稽查的联系

一是纳税评估为税务稽查提供准确的案源。税务稽查选案由于稽查人力有限，纳税人数量多以及选案环节信息来源渠道少，获取的资料不够全面等因素。致使选案准确率和打击度不高，降低了税务稽查的效率。纳税评估由基层税源管理部门及其税收管理员负责，对所管纳税人的情况掌握较为全面。而以综合审核对比分析的方法，基本上都将涉嫌违规

的纳税人纳入了评估围。因此，通过纳税评估分析做出的纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税或其他需要立案查处的税收行为嫌疑的评估报告，其准确率较稽查选案环节的分析要高。这些纳税人及其涉税信息资料移交到稽查部门，为税务稽查提供了准确的案源，大大提高了稽查工作的效率。

二是税务稽查为纳税评估设立评估指标及预警值提供基础信息。税务稽查在稽查方式和在调查取证上都有相关法律法规明确赋予了相应的权限，可依照法定程序，对稽查对象的纳税情况进行较为全面、深入的核查。而纳税评估对经分析发现的纳税人存在的疑点问题只能通过约谈、举证、调查核实等程序对疑点进行认定和排查，其约谈对象、调查围都受到一定限制，纳税评估不可能超越税源管理员所具备的职责和职权。因此，对纳税人纳税情况调查取证的深度、广度和结果判定的准确性上，税务稽查都占有绝对优势。税务稽查通过法定方式方法对纳税人的生产经营、财务核算、税收政策法律法规执行情况的检查，能够全面掌握纳税人的各项经济指标相互间特殊对应关系、影响相关经济指标变化的各种因素，这些指标和因素可为纳税评估进行指标的确定、预警值的测算和调整提供重要参考和基础信息。

（二）纳税评估与税务稽查的区别

一是概念不同。纳税评估是指税务机关运用数据信息比对分析的方法，对纳税人和扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性进行分析，通过税务函告、税务约谈和实地调查等方

法进行核实，从而做出定性、定量判断，并采取进一步征管措施的管理行为；税务稽查是税务机关依法对纳税义务人、扣缴义务人履行纳税、扣缴义务等情况所进行的稽核、检查和处理工作的总称。

二是目的不同。纳税评估仅仅是在资料分析的基础上对纳税人一般性的纳税申报问题进行认定和处理，是对纳税人的事前预警；税务稽查则是侧重于打击偷、漏、逃税等活动，维护税法的严肃性，是对纳税人履行纳税义务的事后监督。

三是主体不同。纳税评估是对纳税人申报税源的真实准确性进行评估，评估申报应纳税额与真实税源之间的相关合理性，是对纳税人取得的生产经营收入和经济效益的评估；而税务稽查则是对纳税人纳税申报的真实性进行检查，是对已纳税额与应纳税额是否相符的检查。

四是职能不同。纳税评估的职能就是通过分析、评估、筛选出恶意、非恶意的涉税嫌疑纳税人，发现涉税线索，为税务稽查提供具体情况，从而进一步提高稽查工作的效能；税务稽查是主要是对偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

二、建立纳税评估与税务稽查互动机制的意义

纳税评估与税务稽查是提高税务征管质量和效率的组合拳。首先评估工作介于征收与稽查间的“滤网”，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。其次纳税评估是税务稽查的基础，它可以通过审核分析为稽查提供案源、选

取案件，使稽查实施有的放矢，稽查的容和围与税收征管需要紧密联系，有了广度和深度，确保了稽查工作的计划性，促进“以查促管”作用的发挥。第三税务稽查又是纳税评估的后盾保障，它可以对评估中发现的重大问题及时进行实地查处，维护税法尊严，确保执法的到位。此外按照纳税评估、企业自查、税务稽查新的稽查模式，将纳税评估视为税务检查前企业自查和税务检查前的案头分析环节，企业自查与纳税评估、查前告知相结合，节省人力资源，减少工作重复，体现“稽查”的特性。另外税务稽查的监督职能一是对纳税人履行纳税义务的检查与监督，二是对征税人征收管理行为及操作规程是否合法进行监督，税务稽查可以直接从管理方面发现税收征管工作中存在的漏洞，对税收征管工作质量进行考评，防税收征管工作的随意性，保证征管部门严格依法办事，按章征税。

三、纳税评估与税务稽查存在的问题

一是权责划分不够明确。在实际工作中，纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账检查和实地核查。由于纳税评估具有管理与服务的职能，操作上简便易行，处理上只补税不罚款，在基层征管部门普遍运用，也深受纳税人的欢迎。因此，在基层税务机关产生了“重评估、轻检查”，“以评代查、以补代罚”的倾向。部分应移交稽查负责查处的涉税案件也由征管自行处理，这给正常的税收工作秩序带来了一定的影响，致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，长此以

往，淡化了纳税人依法纳税的意识，使犯罪分子得不到应有的惩处，极降低了税法的严肃性。

二是执法行为不够规。目前纳税评估没有统一的工作规和操作规程，基层税务部门在实施过程中随意性较大。如为了追求评估绩效，直接到企业检查账簿、凭证，或者以约谈核实为名，要求企业财务人员将账簿、凭证一并带到税务机关接受约谈和查账，实施先检查后评估，违反了评估程序，使纳税评估变成了纳税检查，出现了“借纳税评估之名，行税务稽查之实”的现象。这样纳税评估与稽查工作就容易产生矛盾和冲突，突出表现在进入稽查的就将受到相应的处罚，若进入评估程序则存在自查自纠的机会，对同一问题处理轻重不一，有失税法公平性。

三是信息反馈不够顺畅。纳税评估与税务稽查因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题。如纳税评估管理办法明确规定对已纳入稽查或拟列入稽查对象的纳税人不作为纳税评估对象。可对于已经进行纳税评估又被列为税务稽查对象这种情况没有明文规定如何处理，往往会造成多重检查。甚至在实际工作中有些已列入税务稽查围的企业，管理部门为争抢税源，抢先一步先进行纳税评估，让纳税人自行补税，帮助逃避税收法律的处罚。稽查部门再入户检查时收获甚少，不但浪费了人力、物力、财力，还增加了纳税人的负担。

四、建立纳税评估与税务稽查互动机制的措施

（一）明确纳税评估与税务稽查实施围