确立主体功能区划分依据的基本思路

（作者单位：国家发展改革委经济 研究所）
４６中国经贸导刊２００６年第１１期
量可以支撑更长的经济快速增长时
资源环境承载能力＝水资源指
（一）由国家发展改革委牵头，由
间；最后，发展潜力可比作汽车发动机 数×ｘ％ ＋土地资源指数×ｘ％ ＋污染 国土资源部、环保总局、水利部、交通
的最大功率。在油料充足、 “车况”相同 物排放总量指数×ｘ％ ＋生态功能指 部和财政部成立主导功能区划分联合
要的作用。
场化程度指数×ｘ％
（二）建立主导功能区划分指标统
三、对主体功能区进行甄别和分
关于该划分指数的几点说明：
计数据库，并进行动态的维护和调整。
类的基本思路和构想
１． 划分指数的本质含义是已开 由于工业化和城镇化是一个动态的变
（一）禁止开发区的概念界定已比 发水平占全部潜在可开发水 平的比 化过程，资源环境容量和自然禀赋条
则不可逆。例如，在较大单元的重点开
开发密度则可以比作是“车况”，即汽
划分指数＝已开发水平／全部潜 发区里，可以进一步设定优化开发、限
车目前的折旧程度和运行状况。很明 在可开发水平＝现有开发密度／（资 制开发和禁止开发等小单元功能区，
显，如果“车况”较好，同样数量的汽油 源环境承载能力×发展潜力）
但是在大单元的限制开发区中，则只
由环境承载能力这一单一指标来决 荷值越大，越趋向于限制开发区间；依 单位，动态调整各类划分指数，并相应
定。如果承载能力低于某一阈值，该区 此类推，在其它因素不变的条件下，发 的对既有功能区划进行调整，为制订
域必须作为限制开发区。即使现有开 展潜力越大，越趋向于重点开发区间， 下一个五年规划提供依据。
依据各种指标相对于功能区划分的不 “１”的区域，为优化开发区间；接近“０” 主体功能区，并分别予以不同的区域
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的区为重点开发区间。即使是在重点 开发或优化开发的区域内部，从量化 的数值上，也可以看出该区域现阶段 发展水平的纵向比较。这也是制订宏
政策支持，以期在实际执行中，进一步 考察现有划分指标和规则的优劣。■
发展潜力代表了一个区域可能具 备的发展空间。从理论上讲，在资源环 境承载能力许可的前提下，特定区域
的发展潜力可以大体视为是该区域未 来所能够达到的最大开发密度，或者 说是开发极限。对一个区域来讲，发展 潜力是一个不可或缺的主要因素。某 一特定区域即使具有较大的承载能 力，但不意味着它在将来可以达到较 高的开发密度，因为它很可能不具备 经济社会发展所需要的区位优势和禀 赋优势。以西南一些落后的少数民族 集聚地区为例，其环境和资源承载能 力可能不低，甚至由于开发较晚，环境 资源承载能力还比较高，然而由于缺 少便利的交通条件，该区域不一定适 合发展经济，即使拥有丰富旅游资源 也难以充分发挥。区域发展潜力是由 很多方面因素共同决定的。在我国的 现实条件下，自然禀赋、区位条件、科 技教育水平和制度环境大体代表了一 个区域的发展潜力。因此，我们建议用 矿产资源储量潜在价值、区位交通条 件、人均受教育年限、市场化程度这四 项指标代表区域发展潜力。
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４５ 中国经贸导刊２００６年第１１期
● 地区经济
观区域政策的主要依据之一。
３． 原始的定量指标之间量纲存
在很大差异，不能直接进行比较和计
算，应当通过一定的统计学方法对其
进行指数化处理后再来计算划分指
数。把原始数据定量指标转化为同口
径可比较的各类指数是划分指数计算
过程中的一个技术难点。
较明确，严格按照纲要专栏所列的类 重，即理论负荷值。在其它因素不变的 件也会发生相应的改变，并且在一个
型进行划分即可，划分指数对此不作 条件下，资源环境承载能力越大，理论 五年规划期内主要陆海空交通网络的
讨论。
负荷值越小，越趋向于重点开发区间， 变化会直接改变一个地区的 区位优
（二）限制开发区的划分依据主要 反之，资源环境承载能力越小，理论负 势，因此，应以一个五年规划期为时间
的情况下，发动机的功率决定了汽车 数×ｘ％
课题组，主要任务是统计和计算各类
行驶的速度，同理可推，在开发密度和
发展潜力＝矿产资源储量潜在价 相关指标，并进行科学、合理的量化，
承载能力既定的情况下，发展潜力对 值指数×ｘ％ ＋区位交通条件指数× 最终合成划分指数，以此为依据进行
特定区域的经济社会发展起着至关重 ｘ％ ＋人均受教育年限指数×ｘ％ ＋市 主导功能区的划分工作。
（四） 主体功能区的划分应遵循
“不可逆原则”：即按照重点开发区、优
元的功
能区中，可以划分下一级、较小单元的
重复加油） 就决定了它所能够行驶的 同含义，初步设计划分指数的计算方 其它不同等级的功能区，但是反过来
公里数，即最远能够到达的距离；现有 法如下：
一、环境承载能力、现有开发密度 和发展潜力三个概念的基本涵义
资源环境承载能力是指在一定的 区域范围内，资源和环境所能够持续 支撑的经济社会发展最大规模。超越 这一最大规模的发展必然是不可持续 的，迟早要引发生态和环境危机，因 此，资源环境承载能力应该作为划分 主体功能区的最优先考虑因素。在具 体的要素选择方面，水资源、土地资 源、主要污染物的排放总量和生态功 能这四项指标应当作为分析承载能力 时的基础资源环境要素。之所以确定 这四项指标，主要是基于以下考虑：我 国属于轻度缺水的国家，并且水资源 的空间分布极不均衡；适合居住和耕 种的土地相对有限，随着工业化、城镇 化的发展，土地资源将会更为紧张；中 央已经确定在“十一五”时期实行污染
可以支撑汽车行驶更长的距离。同样
其中：
能设立小单元的禁止开发区，而不能
道理，如果工业化和城镇化程度比较
现有开发密度＝人均 ＧＤＰ 指 设立小单元的重点开发和优化开发
适中，产业结构比较合理，经济增长方 标×ｘ％ ＋工业化指标×ｘ％ ＋城镇化 区。
式比较集约，那么同样的资源环境容 指标×ｘ％
四、政策建议
● 地区经济
确立主体功能区划分依据的基本思路
—— —兼论划分指数的设计方案
文 ／李军杰
我国“十一五”规划纲要（以下简 称“纲要”）明确提出：“根据资源环境 承载能力、现有开发密度和发展潜力， 统筹考虑未来我国人口分布、经济布 局、国土利用和城镇化格局，将国土空 间划分为优化开发、重点开发、限制开 发和禁止开发四类主体功能区”。划分 主体功能区的首要前提是科学确定划 分依据。目前，学术界对如何确定划分 依据还存在较大的争议，尚未形成共 识。本文力图从区域发展的现状和统 筹发展的要求出发，厘清资源环境承 载能力、现有开发密度和发展潜力三 个概念相对于主体功能区划分的特定 含义和彼此之间的关系，并在此基础 上提出了以定量化的方法设计功能区 划分指数的初步构想。
二、环境承载能力、现有开发密度 和发展潜力三个概念之间的内在关系
为了较为形象地说明资源环境承 载能力、现有开发密度和发展潜力这 三项主要评价指标之间的关系，可简 单地把个体区域经济的动态发展过程 比作一辆处于行驶过程中的汽车。资 源环境承受能力就相当于汽车油箱里 的汽油，在没有意外故障发生和车辆 最终报废之前，汽油的总量（假定不能
发密度较低或者发展潜力较大也不能 反之，则趋向于限制开发区间；现有开
（三）在样本试点的基础上，逐步
例外。
发密度越大，越趋向于限制开发区间， 推广。建议在长三角或京津冀区域规
（三）划分指数主要解决重点开发 反之，则趋向于重点开发区间。
划的编制中，单列专门章节，运用划分
区和优化开发区的甄别和分类问题。
２． 从取值角度看，划分指数接近 指数在区域内划分出边界相对清晰的
物排放总量控制，各地将对此层层分 解落实；不同地区的生态系统服务功 能和环境敏感性不尽相同，各省市的 生态功能区划已经基本完成。
现有开发密度代表了一个区域的 已开发水平，可以用工业化和城镇化 等主要经济社会发展指标来衡量。一 般来说，开发密度越高的地方，经济社 会活动对资源环境的压力就越大。我 们可以将开发密度／承载能力定义为 实际负荷，由于各地区的承载能力并 不相同，因此压力大并不意味着实际 负荷也一定大。从逻辑上看，开发密度 必须同承载能力相适应。对于不同区 域来说，仅仅依据工业化和城镇化水 平来判断某个特定区域的经济社会发 展水平是不科学的，因为即使两个区 域处于完全相同的发展水平，对于承 载能力较大的区域来说，它可能刚刚 处于经济“起飞”阶段，而对于承载力 较小的区域来说，它可能已经超负荷 运转，已经接近了环境生态和资源的 承受极限。因此，撇开承载能力来谈论 现有开发密度是没有实际意义的。由 于我国正处于工业化的中期阶段，城 镇化也在快速发展之中，在未来 ５－ １０ 年，工业化、城镇化所拉动的经济 增长仍将是区域发展的重要主题，当 然也是造成资源环境压力不断增大的 主要因素，因此，可用工业增加值占 Ｇ Ｄ Ｐ 的比重、人均 Ｇ Ｄ Ｐ、城市人口占总 人口的比重这三个指标代表现有开发 密度。