新城建设中农民安置规划策略研究_以西宁湟中县多巴新城为例_余波

新城建设中农民安置规划策略研究——以西宁湟中县多巴新城为例余波黄建中【摘要】城市时代中国城乡用地矛盾依然严峻，伴随着新城建设的推进，大量农村集体土地被征用，失地农民作为一个新的弱势群体需要妥善安置规划。

本文首先通过文献综述和实例分析总结了我国农民安置的已有模式，并提出新城建设中农民安置存在工作量大、自上而下操作模式为主、安置方法单一等问题。

其次以西宁湟中县多巴新城为例，通过现场调研、交流访谈等方式了解待安置农民的特征需求，并按其安置后的生产、生活方式将安置对象分为完全城镇化的失地农民、半城镇化的失地农民、未城镇化且保留耕地的农民等三类，规划分别通过城市社区、过渡型安置区、新型农村社区等三类安置区进行安置。

最后本文着重对三类安置区的选址、总体规划原则及引导、公共场所、住宅单体等四个方面提出了规划策略，以指导多巴农民安置工作。

此外，通过此次实践研究，笔者发现采用“过渡型安置区”进行安置的农民占大多数，说明农民城镇化、生产生活方式的转变整体上呈渐进式，需要足够的时间缓冲过渡。

【关键词】城镇化；新城；农民安置；安置模式；安置特征；规划策略1．引言目前，我国众多城市发展过程中城市建设用地紧缺而农村集体用地闲置浪费问题突出，土地分散经营与集约利用的矛盾严重。

随着城市时代的到临、城乡一体化发展的推进，土地资源的整合、集约化利用成为首当其冲需要解决的问题。

据国土部门统计：“全国每年约有300万～400万亩建设用地来自农村用地的转化，约占建设用地总量的50%以上”[1]，而大量农村土地的整合、征用必然会引发农民安置的相关问题。

近年来新城成为许多城市建设的重点，高起点、高标准、高速度、高质量是许多新城建设的共同目标。

[2]由于新城建设用地内通常分布了大量的农村居民点，因此如何在短时间内高效、高质地完成农民安置工作是新城建设中的一大难题。

在中国知网上以“农民安置”“农民安置区”为关键词进行检索，可以找到相关文献100篇（不包含报纸文章），其中农民安置制度研究17篇，农民安置方法研究24篇，农民安置区规划设计16篇，农民安置房建筑设计6篇，此外还有22篇关于土地流转问题、15篇关于失地农民的社会人文关怀。

可见目前的相关研究主要集中在农民安置的制度和方法上，部分为农民安置区的空间规划、建筑设计，而衔接宏观制度方法和微观规划设计的文章几乎没有。

因此，本文从一位规划学者的角度，结合农民安置的已有模式和新城建设的特点，试图探索适合多巴新城农民安置的模式以及相关规划策略，并希望对其他农民安置工作起到参考作用。

2．已有农民安置模式纵观我国农民安置的实践历程，经历了由单一到复合、由封闭到开放、由短期利益到长远可持续发展的演变过程，按时间发展顺序可以分为以下四个阶段。

第一阶段集中在50年代初期到70年代末期，主要为农业安置模式，即就地在农业上予以安置。

如1956年安置办法规定，通过村集体机动地划拨或重新的土地调整给失地农民一定的土地经营，对于在农业上确实无法安置的就地在其他方面予以安置或组织移民。

该模式对农民安置后的生活、生产方式影响最小，但随着人多地少矛盾的加剧，进行农业安置变得越来越不可能。

第二阶段集中在80年代，主要为就业安置模式，即通过乡镇企业、集体所有制单位进行工作安置，其中土地已被全部征用的可转为非农业户口。

[3]就业安置是一次重要的制度创新，“农转非”的策略在当时人地矛盾紧张的情况下保障了征地工作的顺利进行，但随着市场经济体制的逐步确立，就业安置失去了其存在的基础。

第三阶段始于80年代末期，为货币安置模式，最早以就业安置与货币安置相结合的模式出现。

[3]相关部门根据征地补偿办法对失地农民进行一次性费用补偿，操作简便易行，是近年来主流的安置方法，但其缺乏长远考虑，一旦有限的补偿费用完以后，可能陷入困境并引发大量社会问题。

第四个阶段始于90年代末期，由于农业安置、就业安置已不适应目前社会经济特点，货币安置又有很大的局限性。

因此，各地在实践中开始探索更加多元化的安置模式，其中主要包括土地换保障型、土地入股型、集中开发型以及留地和就业相结合型四种。

虽然这些模式对当地的社会经济发展程度、市场化开放程度要求不一，风险和受益的程度也相差迥异，但都为失地农民开启了发展之路、探寻更长久的生活保障。

3．新城建设中农民安置的问题新城建设范围内的农村居民点普遍存在建设用地不集约、建筑质量参差不齐、环境卫生差、市政基础设施建设滞后等问题，通过居民点的搬迁安置，可以改变农村居民的居住模式、提高居住水平、改善生活环境，同时会对新城区周边农村居民点的建设起到促进作用。

结合我国新城的发展历程和建设实例，笔者认为新城建设中农民安置存在以下三个主要问题。

3.1安置工作量大根据新城的空间位置分类，我国大部分新城选址在大城市外围的郊区。

[4]城郊是农村居民点的集聚地，新城建设范围内用地性质的改变必然带来大量的土地流转和农民安置，再加上新城建设一般为当地的重点发展项目，在政府等相关部门的大力支持下必定追求快速、高效。

因此，新城建设中的农民安置通常是一项量大、难度高的工作。

3.2自上而下操作模式为主我国在建国初期便已有新城建设，但不同时期其目的迥异： 50年代为了大力发展重工业； 80年代改革开放后为了招商引资；21世纪后为了加快城市化，提供更多住宅和就业机会。

但不论新城建设的目的是什么，他们大部分是由政府主导、统一调控完成的，这种政策支持下自上而下的操作模式容易忽略对安置对象——失地农民自身发展需求的详细考虑，安置工作整体上是从符合城市利益的角度完成的。

3.3安置方法单一安置方法单一主要体现在安置模式和安置区建设两个方面。

由于货币安置简便易行，许多地方政府乐于用此方式解决失地农民的安置问题，而农民受眼前利益影响也愿意接受该模式。

据统计，近年来各地报国务院审批建设用地项目中采用一次性货币安置的达90%以上。

[5]在安置区建设中，则倾向于照搬城市居住区的建设模式或采用常规的新农村规划方法，对农民安置过程中需求认识不足。

4．多巴新城农民安置规划策略研究4.1项目背景回顾多巴新城位于西宁市区西侧约25km的西纳川河、湟水河交汇处，现状为湟中县18个乡镇之一的多巴镇（图1）。

根据西宁都市区发展战略，规划将包括多巴、鲁沙尔、甘河在内的区域纳入未来西宁中心城区范围进行统筹布局[6]；另一方面，湟中县也急需突破因保护塔尔寺及其周边环境而带来限制城市开发建设的矛盾，将多巴作为湟中县未来城市建设的重点区域，逐步由鲁沙尔向多巴转移各种城市功能，也为塔尔寺申报世界文化遗产提前做准备；同时，多巴新城作为西宁新区的重要组成部分也成为启动新城建设的重要落脚点[7]。

规划多巴新城总面积约45km2，规划范围内包含1个居委会（4898人）、24个村庄（40233人）以及已建成的青海省最大安置区——康川新城（已安置10833人），现状总计55964人。

多巴政府充分利用新城建设的契机进行城乡土地资源优化配置，新城范围内的24个村庄及其外围的32个村庄，合约7.7万农村人口需重新进行安置。

针对这一发展需求，多巴政府面临一系列的相关问题——如何合理地处理农民安置与城镇化的关系？如何高效地安置失地农民？如何规划建设适合农民安置后生活、生产的居住区？图1 多巴新城区位图（来源：《西宁都市区2030战略规划》）4.2多巴新城农民安置特点及模式推荐土地是多巴新城建设的重要基础性和关键性要素，为获取足够的农用地转用指标，实现城乡一体化快速发展，多巴政府编制了《多巴新城建设初始登记和征地拆迁工作实施方案》《多巴新城建设征地拆迁补偿方案》《多巴新城建设安置方案》等文件，以保证土地征用储备工作。

通过现场调研、交流访谈以及相关政府部门走访，发现此次多巴农民安置除了工作量大之外还有其他特征。

同时，为了避免新城建设中农民安置工作中完全的自上而下操作模式、安置方法单一等问题，在此对现状特征进行整理描述。

4.2.1现状村庄布点分散且发展需求不一多巴新城的建设将涉及56个村庄（76422人）的重新安置规划，其中有12个村庄（15553人）不属于多巴镇域范围。

大部分村庄由于长期缺乏规划引导，一直处于自生长状态，造成乡镇空间拓展无序，加大了此次农民安置工作的难度。

并且村庄的发展水平也相差较大，如现状各村庄劳动力资源占村庄总人口的比例呈现37%～90%不一的现象，安置后农民是城镇化还是依然从事农业不能一概而论，需要区别对待。

4.2.2现状发展水平整体较低多巴镇所在地湟中县为农业大县，是牧区和农业区的交汇处，城市二产、三产发展水平较低，再加上当地农民存在受教育水平低、收入增长困难等普遍特征，因此在进行农民安置中尤其需要注意两个问题：（1）受当地产业发展水平限制，失地农民城镇化后要实现一产向二产、三产的完全转变困难较大，因此建议按需采取不同的安置模式；（2）考虑到现状农民整体素质不高且较保守，建议选取风险度、市场化程度较低的安置模式，如货币安置型、土地换保障型、集中开发型、留地与就业相结合型。

4.2.3特有的民族文化多巴是一个民族构成丰富的地区，安置农民中汉族占79%、回族占13%，藏族占5%，其他民族（如土族等）共占3%。

考虑到各民族风俗习惯不同，建议采用局部民族集中分布、整体民族融合的安置策略。

由于多巴的少数民族主要为回族和藏族，因此，在安置规划中划出了回族、藏族集中引导区域，并在引导区内提供该民族生活服务的设施，如回族集中区内设置清真寺等。

其他民族现状人口总量较少且分布相对分散，未来将逐渐与城区融合，不再单独划出集中引导区域。

结合上述特点，建议本次多巴新城农民安置采用多元化、复合式、操作性强的安置策略，即根据农民的现状特点、安置后的生活生产方式将安置对象分为三类——完全城镇化的失地农民、半城镇化的失地农民、未城镇化且保留耕地的农民，并分别通过城市社区、过渡型安置区、新型农村社区对其进行安置。

在具体实施中考虑到农村特有的人缘、地缘关系，建议以行政村为单位进行农民安置规划；并以货币安置型、土地换保障型安置模式为主，以集中开发型安置模式、留地与就业相结合型安置模式为补充。

4.3多巴新城农民安置规划策略4.3.1完全城镇化的失地农民——采用“城市社区”安置这部分安置的农民将完全失去原有宅基地和土地承包权，并且不需要政府统一安置住房。

他们将通过“以地置换社会身份”快速转化为市民，今后全部从事第二、第三产业，完全享受城市生活和市民应有的待遇。

在具体实施中以货币安置模式为主，根据《多巴新城建设征地拆迁补偿方案》中规定的“土地补偿标准”、“苗木、花卉、果苗等附着物补偿标准”以及“房屋及地上附作物拆迁补偿标准”，将补偿费以货币形式一次性支付给农民，失地农民可根据自己的意愿购买政府统一建设的农民定销房（康川新城安置区）或城市商品房来解决居住问题。