实现“城市管理”向“城市治理”伟大跨越

郭先登

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平同志在2014年初春省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深

化改革专题研讨班开班式上指出：“党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”。推进国家治理体系和治理能力现代化，落实到城市体制上，就是要实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。

中共十一届青岛市委第五次全委会通过的《中共青岛市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神的意见》明确提出：在率先全面深化改革中，使“城市治理体系和治理能力现代化水平大幅提升”。健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行和健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障；是决定实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴的关键。

推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。城市实现伟大跨越的过程，就是实现党和政府从善政向善治的历史性转变；从发展型政府向服务型政府的历史性转变；从大政府向大社会的历史性转变；从传统管理型向现代治理型的历史性转变。善治作为一种现代化的治理模式，它的基本要素包括合法性、法治性、透明性、责任性、回应性等五大要素；基本元素包括参与、有效、稳定、廉洁、改正等五大元素。这五大要素和五大元素决定了政府治理城市的基本方向是，由“精简、统一、效能”的城市管理向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的治理方向转变，更加注重建立决策、执行、监督三者为一体的治理互补关系体系。青岛作为在国内外具有重大影响力的现代化国际城市，应当率先实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。为此，要牢牢把握住现代城市治理的发展趋势和基本特点。

发展趋势和基本特点一：实现城市经济现代化与社会现代化同步发展。

推进城市治理体系和治理能力现代化，由传统的管理变成现代的治理，最核心的是治理主体多元化；传统管理一般表现为从上至下行政式的，现代治理是各种公共和民营机构共同管理社会事务的过程。在社会主义市场经济体制下，自然人会逐步完成从“单位人”向“社会人”身份的转变，面对这一转变，极其需要多元化的社会治理体系，以法律、行政、道德等手段，对全体社会成员的行为进行规范；对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督；对经济社会运行进行必须的有底线的科学调控。

在推进城市治理体系和治理能力现代化进程中，实现城市现代化发展必须坚持以经济建设为中心，以社会建设为重心，以城市民生事业现代化、社会事业现代化、社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会文化现代化、社会生活现代化、社会结构现代化、社会平安现代化、城乡社区现代化等为基本标志，建成与城市现代化经济结构相适应的现代化社会结构。

发展趋势和基本特点二：以制度化、规范化、程序化为所显现的“三化”为主要抓手，推进城市治理体系和治理能力现代化。

城市体制改革要遵循经济社会发展规律，结合国情、域情、市情，在充分调查研究的基础上，通过制度化模式，全面推进改革。城市治理体系和治理能力现代化必须坚定不移地坚持规范化的操作实践，任何的改革方案和具体的改革措施，都要进行有法律、法规、政纪、政规和党纪、党规依据的操作，使改革过程不留任何后遗症，使改革结果人民满意，使改革政绩惠及全体市民；要实行科学的顶层设计和“摸着石头过河”紧密结合的实践路线图，以从根本上杜绝一放就乱、一统就死现象的发生；要对需要探索的改革方案，在先进行试点、取得共识，积累和形成经验后，依据规范化原则，逐步实施。

城市治理体系和治理能力现代化需要毫不动摇地坚持程序化的工作原则，对党和国家已经明确进行的改革工作部署，必须不走样的贯彻落实，决不能上有政策，下有对策，违反政治纪律和工作纪律；对在现有认识水平下还吃不准的城市具体的改革方案，要坚持国家利益和人民利益至高无上的理念，要坚持广泛听取社会方方面面意见的工作方法，要坚持应有的请示报告工作制度原则。程序化是在新的历史条件下，中国改革开放进入成熟期的重大标志，只有坚持程序化，才能保证实现提升城市治理体系和治理能力现代化水平的制度化和规范化。

发展趋势和基本特点三：现代城市治理体系的核心理念是以民为本，民生优先。

现代化城市需要让生活更美好，让市民更幸福。为此推进城市治理体系和治理能力现代化，必须创新城市不同领域的治理模式，特别是要从传统的自上而下的行政管控模式的禁锢中解放出来，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性，共享城市改革开放的发展成果。坚持以民为本的核心理念为指导，提高城市治理体系和治理能力，现阶段特别要突出两个方面：

一是创新社区组织模式。实践证明，如城市已经建立的社区社会组织联合会这种新的社会组织服务形式，有利于促进政府职能转变，创新基层社会管理方式；有利于深化为民服务体系，提高服务的效率和效益；有利于拓宽社区居民参与渠道，提高和谐社区的自我建设能力；有利于加强社会组织的党组织建设，完善社区党建工作体系。

二是有效发挥社团群体及中介组织作用。中国改革开放35年取得的重大的社会改革成果之一就是市民社会的再生，正因为有了这种再生，才推动着社团群体及中介组织在党的坚强领导下健康发展，促使着城市社团群体及中介组织发展进入一个新的发展时期。提高城市治理体系和治理能力水平，客观需要社会组织内部形成的一定公共权力，必须受制于国家法律，在法律允许范围内，通过履行对社会的公共责任，规范成员及相联系市民的社会活动。在民生优先原则指导下，市民对法律制度的关心度、对法律的主观评价，以及参与和利用制度的意向，在一定程度上体现了法律实施的社会效果以及法律的社会形象。

发展趋势和基本特点四：强化服务型政府建设，完善城市公共服务体系。

在城市治理体系和治理能力的变革中，政府要真正做到不缺位、不越位、不错位，当好“掌舵者”。政府要实现的主要目标包括：

一是以完善城市公共服务体系为最优越的政绩，实现城市和谐与稳定发展