最高院内部培训：新行政诉讼法的4个重要问题

最高院内部培训第一讲：新行政诉讼法的4个重要问题最高人民法院于2015年3月6日、7日和8日连续三天专题组织“全国法院新行政诉讼法视频培训班”。

本文为3月6日上午第一讲，由最高人民法院副院长江必新法官主持、全国人大常委会法工委副主任信春鹰主讲。

原题：行政诉讼法修改的新发展我今天给大家对新行政诉讼法做一个解读，我是一个开场，用一个半小时时间讲四个问题，框架说一下，让大家有一个概念。

一是为什么修改，二是理论突破点，三是重大变革点，四是具体实施方面。

因为我是第一讲，所以不会讲太细，后面的同志接着讲，我讲的有一些宏观。

我有一些压力，无论是条文还是理论，大家理解都比我深，现在我和大家共同回顾一下，这部法是如何修改的：一、为什么修改行政诉讼法我们今天在座的法官大多数都很年轻，对我国的法律历史可能不是很了解。

我国有三大诉讼法，像三条河流，分解矛盾和纠纷，在三大诉讼中，行政诉讼是一个很特殊的诉讼法，它是1990年开始实施的，25年了，很多年轻的同事当时可能很小。

回忆当年，立法当时是有很多的争议的，当时很多人认为中国用不着行政诉讼法，而且行政诉讼与我国几千年的封建历史文化是不相符合的，传统文化认为，官是不可以告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在当时的历史条件下，“民告官”是一个大的历史性突破，行政诉讼将官员与原告放在了一个平等的地位上。

因此，我认为行政诉讼法的制定不仅仅是一个立法，而是一个政治制度的改革。

行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。

国际国内对当时的立法都给予了很高的评价，在当时的历史条件下，这部法客观的说写得不错。

但是，从这些年的实施情况来看，实施得不好，每年人大法院报告，行政诉讼案件每年只有10万到12万，有些年还不到，最高法院为了行政诉讼立案不得不开会，而且有的省份受理案件数量很少。

这样的话，行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%，北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减，2013年只有23.7%。

胜诉率就更低了，新华社内部清样数据，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。

当事人总赢不了，他就不会告了，因为政府总不会败，老百姓总不会赢呀。

此外，生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。

这些信息告诉我们，行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。

是不是行政诉讼没有案件呢，不是，每年因为行政行为引发的信访是大量的。

我在地方调研的时候，了解到为什么老百姓都去走信访，因为当事人是一个理性的人，他认为打官司也赢不了，不如去上访，一上访，马上会成为党政机关都关注的案件，有的时候还可以要求一些高价，这样就更不会去诉讼处理了。

我说的情况，全社会都了解。

即使是10-12万的案件，大家知道还有些不是纯粹的行政案件，如商标案件，这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件，排除它们真正的行政案件就更少了。

这些现象表明，我们的行政诉讼处于非常不法治的状态。

行政诉讼法官特别感到受挫，没有成就感。

行政诉讼出了什么问题？是司法制度？还是实施环节？在这些背景下，2013年就提上了立法议程。

行政诉讼法的修改和其他的法律修改不一样，他牵动了中国法学界、司法界、老百姓很多的梦想。

社会各界给予了很高的期望，从行政诉讼法修改过程看，我是很受触动的，微信圈中评价很多，有人说24年是一个学者从青丝到白发的过程，大家对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求，它承载了太多的东西。

这部法律，如果有一些进步的话，是社会各界的共同的努力。

为了修改好这部法律，让它更加可行，最高法院做了很多的工作，我个人觉得无法用言语来表达。

我们的立法人员与法官一起干，听律师的意见，听专家学者的意见，听了全国的各方的意见，很少有一部法律修改如此的深入调研。

大多数调研活动我参加听了，特别的受触动，大家都在反思，在推进依法治国的大背景下，行政诉讼法的定位是什么？如何发挥行政诉讼制度的作用？在这里，我特别要感谢全国各级法院的支持，在整个修改过程中，大家给了我们太多的支持，江院长也特别地有理想、有情怀，法院系统的同志是直接运作这部法律的，他们知道问题真正在哪里，许多修改内容就是吸收了最高法院的司法解释，将解释上升为法律。

修改能够顺利的出台，还一个背景，一定要提，就是十八大提出的全面推进依法治国，有这样一个好的政治环境，修法的原则与目标才更加明确。

此次修改一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针；二是维护行政诉讼制度的权威性，因为修法的过程中，有一些建议更加开放，我们还是面对现实中的突出问题，保障公民权利；三是保障渠道的畅通与平衡，保障法院依法审理行政案件；四是坚持从实际出发，循序渐进的完善，在可行的范围内推行制度的变革；五是总结行政审判经验，将有效的做法上升为法律。

二、行政诉讼法修改的理论的突破任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑，利用这次机会，我对本次立法涉及的有关理论进行了梳理：1、关于行政诉讼的目的修改。

为什么要讲目的，因为一个法律，从立法技术上，首先就是讲目的与原则，老法的规定（略），有人认为第一条设定的目的是互相冲突的，比如维护与保护，有的时候就是一对矛盾，很可能就会牺牲了公民的权益。

但是，“维护”是符合当时的立法背景的。

调研中，比如有些法官说，受理一个行政诉讼案件，就要受理几个非诉案件，以平衡政府的情绪。

当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受程度的。

第一条对于后面的条文影响很大的，比如说禁止调解等微观的制度，比如说合法性审查的限制，这些都与立法的理念密切相关。

第一条的设计好，后面就顺着下来了。

这次，“正确”审理行政案件….修改为“公正、及时”…..，“维护”删除了，反应了从指导思想上做了改变，这就是一个理论的突破。

“解决行政争议”写进第一条也不容易，有许多人反对，不要忽略这几个字的修改，后面的理论是很多的。

行政诉讼不能空转，必须解决问题。

一个案件做了几个判决，最后解决不了问题，损害了司法的权威。

这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。

“维护”删除同时删除了后面的“维持判决”。

还有“具体行政行为”删除“具体”，很多人认为“具体行政行为”这是基石，是不能动的，这个修改会导致法院的权力太大了，但是，我们从技术上解释它，将它改了。

具体行政在老法中，立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定，设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。

这个修改，理论突破在现实中国很有意义。

2、扩大了审查范围。

原来的老法，法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计，原来明确是合法性审查，为什么限制在合法性审查，理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权，而且老法对54条还对合法性审查进行了具体的规定，设定了一个非常有限的例外。

合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制，合法性与合理性，合理性属于行政机关的职权，你法院不能碰，这是原来的审理特点，是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。

从理论上进一步思考，合法性与合理性不是矛盾的，如果截然分开，法院的功能就太有限了，修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。

法官们要仔细的理解，这个修改意义很大，非常具有理论色彩。

3、受案范围的扩大。

原来的老法规定的范围过窄，影响了法律的发挥，我要说的是，就是老法规定的范围，许多法院也没有完全受理。

具体到不同的地方，是能不受理就不受理，我和立案庭的法官聊天过，行政立案就是以不立案为目的，我觉得符合现实的逻辑。

在当下，问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突，比如说北京外地孩子的入学，这个在当地入学与国家大的政策比没有问题，但是北京就是不让入学，北京市法院受理了家长告教育局的案件，法官们说，听了家长的陈述，你一定会被打动，孩子生在北京，长在北京，但是就是不能入学，因为北京公共资源承载能力有限，这样的案件你让法官如何受理判决？法院对于当事的家庭诉求如何解决？一些孩子不得不到北京郊区就读！所以行政诉讼的范围拓宽是特别纠结的一件事情。

当时提出能不能列出负面清单，但是后来发现根本不行。

这次的修改方向是拓展，受案范围问题法院在其中没有利益，当时当事人有了渠道解决诉求。

我认为这次的修改是有突破的，如修改“具体行政行为”，还有规章授权的组织行为。

有人说，学会、协会这么多你们法院管得了吗？你法院就是管行政机关的！但是学会、协会现在是有牙齿的老虎，法院要管！这个是最后加上去的。

还有行政协议，写进来非常不容易。

国务院认为应当是民庭的事情。

民法学者对此也不接受，相关部门也不同意。

但是现实中，行政协议，民庭受理，涉及到政府，还得行政庭参与办案。

对这些修改，各位法官不要觉得不解渴，这样修改已经不容易了。

还有对规范性文件的审查，大家记得河南的种子案，法庭上不能评价河南的规范，只能说事情。

当然也有一个限定，是规章以下。

这一条国务院法制办到最后都是保留意见的。

从法院角度看，这一条还不是很明确。

但是我要和大家说的是，我们还是在往前走，理论上突破标志意义大。

4、经复议后案件的案件被告的确定。

这既是一个理论问题，也是一个实践问题。

当下，行政复议制度几乎是形同虚设，行政复议法执法检查，很多情况令人吃惊，有的地方一年的复议案件只有1-2件，为了激活行政复议制度的实施，我们想了各种办法。

当时还有想法，是行政机关改变了行政行为不做被告，回头想想有些可乐，现在看看理论上也不通。

总之，大家都在艰难曲折的往前走，目的是激活制度。

制度的浪费是最大的浪费。

这四个方面理论上很大突破的，解放了思想，才有这些突破。

实践在发展，中国的变化太大了，我们行政诉讼要随同变革。

三、行政诉讼法修改的制度变革1、扩大受案范围，加强权利保护。

原来是肯定列举加否定列举。

从立法看，不是所有行为都能到法院来，法院的行政诉讼审查是非常有限的。

美国法院可以受理奥巴马医改违法案件，但我们不行，因为我们的法院受理案件是有框子的。

从修改看，在人身权、财产权后面加了一个“等”，我们为后来的立法留下了很大的空间。

这一条的立法技术我觉得是比较高超的，以后法律法规规定可诉的其他权利都可诉。

2、保障诉权，解决立案难的问题。

这次修改吸收了十八大文件中精神。

原告的资格上，明确扩大了受案范围，相对人的概念进行了扩大。

起诉期限延长，从3个月延长到6个月。

细化了立案的条件，实行了立案登记制。

3、加强法院监督，实质性的解决争议。

一是解决了告官不见官的问题。

曾经规定了不出庭的要经过人民法院许可，后来认为官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。

还有委托什么样的人出庭。

总的来说，就是要出庭（法客帝国按：《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。

不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。