当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战

当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战

实施国家高新区创新驱动战略提升行动，是新时期赋予国家高新区的历史使命，也是国家高新区发展转型的必然选择。与世界性的创新“中心区”相比，国家高新区在区域创新活力、产业竞争力、辐射带动力以及可持续发展能力等方面还有较大差距。从要素供给、目标结果、理念动机、发展趋势四个方面分析看，当前国家高新区发展转型面临的问题与挑战通常以相互对立的形式表现：即要素成本增加与优惠政策弱化、经济增速走高与创新能力偏低、政策模式趋同与目标行为差异、资源配置多元与管理方式单一。

2013年，科技部印发的《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》明确指出，国家高新区的原始创新能力仍需要加强，战略性新兴产业和现代服务业需要加快培育和发展，产业国际竞争力需要加强，辐射带动作用需要进一步发挥，体制机制需要进一步改革创新，科学发展水平需要不断提升。随着行政事项审批权的不断下放，统一开放、竞争有序的市场体系逐渐形成，国家高新区所依托的传统政策红利、区位优势等有所减弱。部分政策赖以存在的内外部环境也在变化：发展受到约束的广度和强度前所未有，特别是科技创新能力不足与转型发展的紧迫要求之间矛盾尖锐。

“一增一减”：要素成本增加与优惠政策弱化

国家高新区过去25年的发展，在很大程度上依赖于初创发展阶段积累的低成本生产要素和各类特殊政策红利。当前，国家高新区面临的首位挑战就是生产要素成本增加和部分优惠政策弱化或终结，这主要从供给层面进行分析。

一方面，单纯由要素驱动的发展模式已经难以为继。随着土地、劳动力、资金等要素成本的上升，国家高新区原有的发展动力不再延续。具体表现在：其一，国内许多一线城市的土地成本与发达国家不相上下，有的甚至还更高，现有土地资源不能满足国家高新区的扩张式发展。其二，近年来，专门从事高新技术产品生产的劳动工人成本明显增加，完全依靠规模化生产，或者简单进行技术模仿的高新技术企业将支付更多的劳动成本。其三，受金融体系不完善和汇率政策的影响，许多科技型中小企业仍然面临融资难、融资贵问题，加之改革过程中还存在不小的制度成本，使得实体企业包括科技型中小企业对低成本的融资需求更为迫切。其四，外部技术的获取难度加大，尤其是一些能够增强企业核心竞争力的关键技术，有些存在引进成本过高问题，而更多的是不允许出售。上述四个方面的作用使得生产要素的规模驱动力减弱，国家高新区发展将更多依靠人力资本质量和技术进步，而技术进步则更多地依靠自主创新。

另一方面，部分优惠政策存在弱化、滞后、虚置等问题，直接影响了政策的作用效果。比如，随着高新技术企业认定向高新区以外扩散，一些税收优惠的适用范围不再局限于国家高新区范围内。2007年通过的新企业所得税法确立了以“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系，也意味着企业因“身份”不同而享受不同税收待遇的时代终结。个别优惠政策已经超过执行期限，诸如有关国家大学科技园的税收问题，在实际操作过程中大多数地方已经终止。又如，近年来部分高新区虽然出台了一些支持科技型中小企业技术创新的配套政策，但是这些优惠政策并未真正起到降低科技型中小企业实际税负的作用，因为现有高新技术企业享有的税收优惠政策是以企业最终利润为主，过分强调对科技创新结果的

激励，而忽略了技术创新过程的优惠，从而造成中小企业很难享受到技术创新优惠政策。再如，涉及高新区管理权限、综合评价考核和法规建设等方面的个别政策存在虚置问题，这类政策在具体执行过程中具有较强的消极性。

生产要素供给成本增加主要是客观环境造成的，是不以个人意志为转移的。但是，部分优惠政策供给的弱化、滞后和虚置问题大多数是由主观原因引起的，国家出台的部分优惠政策有些过于笼统、原则，有的设计考虑不周，还有的未能及时跟进，地方政府过多地关注于追求短期经济增长的政策配套，而对鼓励技术创新及营造良好创新环境的政策配套积极性不强。

“一高一低”：经济增速走高与创新能力偏低

我国经济发展仍处于要素驱动阶段，地方政府更加注重国家高新区的经济创造能力，而没有与创新能力提升有机结合。在要素成本压力和现有政策供给模式下，各地高新区出现了“短期经济增长”激励约束高、“自主技术创新”激励约束低的机制扭曲现象。国家高新区面临的第二大挑战就是经济增速持续走高和创新能力总体偏低，这主要从目标结果层面进行分析。

一方面，要正确认识国家高新区对经济增长的带动作用。经过25年的发展，国家高新区在推动科技进步、引领自主创新、促进新兴产业发展等方面取得了较大进步，但更为突出的还是促进地方经济发展。据科技部火炬中心《2013年高新区快报》统计，高新区营业总收入达20.3万亿元，实现增加值占全国GDP的比重达10%以上，区内高新技术企业营业总收入、净利润、上交税额、出口总

额等指标占比都在45%以上。国家高新区已经成为区域发展的重要增长极。但同时也要看到，国家高新区GDP年增长率与全国GDP年增长率之间的差距在缩小，近几年已经逐渐与全国经济平均增长水平趋近;国家高新区企业整体利润率在较长一段时期还低于区外的高新技术企业利润率。与发达国家的科技园区相比，我国高新区在工业增加值、人均劳动生产率、产业全球竞争力等重要指标上仍存在较大差距，而这些差距更体现出经济增长的质量内涵。

另一方面，创新能力总体偏低直接影响了发展转型的内在动力。具体表现在：其一，国家高新区的研发投入强度、研发人员储备水平以及研发人员和经费的利用效率偏低，知识产权附加值不高，创新效率和创新转化水平较低。其二，以低成本分享发达国家技术溢出红利的时代正在接近尾声，除了少数几个国家自主创新示范区外，其他国家高新区的自主创新能力尤其是原始创新能力还比较低，技术、产品、管理以及商业模式上的原始创新不多，当然这与相应的政策配套错位有关，许多政策都直接指向创新链的中后端，即产品中试和产业化阶段。其三，与信息技术、互联网、先进制造业等新兴产业的融合还不够深入，对此类新兴产业的技术扩散还停留在表面，与之配套的技术产品处在价值链中低端。据初步统计，近年来国家高新区的绝大部分收入是低技术研发的产品生产和商品销售收入，而真正的技术创新性收入比较低。

国家高新区的经济创造价值远远超过技术创新价值，它被看作与国家经济技术开发区同等的功能，但是从增长的内在要素看，高技术产品收入、产权专利收入等贡献率较低，主要还是来自一般性技术产品和传统产业的改造升级。“一高一低”