陕甘宁革命老区战略定位

陕甘宁革命老区战略定位
陕甘宁革命老区（以下简称“老区”）的前身是中国共产党在土地革命战争时期创建的红色革命根据地，既是党中央和中国工农红军长征的落脚点，又是八路军奔赴抗日前线的出发点。

这里曾是老一辈无产阶级革命家战斗和生活的地方，是爱国主义、革命传统和延安精神教育基地。

老区人民为中华民族解放和新中国的建立做出了巨大牺牲和不可磨灭的贡献。

为在新形势下加快老区振兴，推进经济社会又好又快发展，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发〔2010〕11号）有关精神，编制《陕甘宁革命老区振兴规划》。

本规划以原西北革命根据地为核心，综合考虑区域经济社会联系和协调发展要求，规划范围（见附图）包括：西北革命根据地由陕甘边和陕北革命根据地发展合并而成，本规划范围包括67个县（市/区）：府谷、神木、佳县、米脂、横山、子洲、绥德、吴堡、清涧、靖边、定边、榆阳区；子长、延川、延长、安塞、志丹、吴起、甘泉、宜川、黄龙、富县、洛川、黄陵、宝塔区；宜君、耀州、王益区、新区、
印台区；富平；旬邑、淳化、长武、彬县、三原、泾阳；华池、合水、环县、庆城、宁县、正宁、镇原、西峰区；泾川、灵台、崇信、华亭、庄浪、静宁、崆峒区；会宁；盐池、同心、青铜峡、红寺堡区、利通区；灵武；中宁、海原、沙坡头区；彭阳、西吉、隆德、泾源、原州区。

发展机遇
（一）战略意义
加快推进老区发展，有利于发挥区域比较优势，建设国家重要能源基地，增强老区自我发展能力；有利于深入实施黄土高原和黄河中上游生态综合治理，加快建设生态文明，构建国家生态安全屏障；有利于加强区域经济联系，促进产业合理分工，提升经济发展质量和国家整体竞争优势；有利于发扬革命传统，弘扬延安精神，为经济社会发展提供强大精神动力；有利于缩小区域发展差距，促进区域协调发展，实现全面建设小康社会目标。

新一轮西部大开发全面推进。

国家把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置，给予特殊政策支持，将为老区提供强大的政策支撑。

工业化城镇化加速发展。

老区正处于工业化和城镇化
初期向中期过渡阶段，经济社会具有较大发展潜力。

扩大内需战略深入实施。

国家实施扩大内需战略，投资结构调整优化，资金和其他要素投向中西部地区，加强老区基础设施和生态环境建设，推进基本公共服务均等化，发挥人口多、市场潜力大的优势，开拓发展空间，培育新的增长点。

全面建设小康社会进程加快。

2020年实现全面建成小康社会目标，客观上要求老区尽快改变贫穷落后面貌，走共同富裕的道路。

中央明确加大对特殊地区的扶持力度，有利于老区科学发展，推进全面建设小康社会进程。

延安精神影响深远。

老区政治地位特殊，有着光荣的革命传统。

大力弘扬以“坚定正确的政治方向，解放思想、实事求是的思想路线，全心全意为人民服务的根本宗旨，自力更生、艰苦奋斗的创业精神”为主要内容的延安精神，开创具有中国特色社会主义事业新局面，激励西部地区加快发展，建设美好家园。

（二）规划区域
黄土高原生态文明示范区。

树立绿色、低碳发展理念，加强生态建设和环境保护，大力发展循环经济，加大节能
减排力度，着力建设资源节约型、环境友好型社会，努力建设生态环境与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态文明示范区。

国家重要能源化工基地。

立足能源资源优势，按照科学开发、高效循环利用的原则，突出工业强区，着力打造大型能源化工基地和重要的西煤东运、西电东送、西气东输基地，培育西部地区新的经济增长极。

国家重点红色旅游区。

发挥红色文化、历史文化、民族文化独具魅力的优势，进一步加强全国爱国主义教育、革命传统教育和延安精神教育基地建设，探索建立以红色文化为主体并充分发挥自然、历史、民俗等资源作用的文化创新改革区域，促进文化繁荣、经济发展、人民富裕。

现代旱作农业示范区。

按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，构建集农业新品种培育、新技术引进、产业化经营、休闲观光以及生态家园于一体的特色农业综合示范区，探索西北地区旱作农业高效发展的新路子。

基本公共服务均等化试点区。

加强社会事业建设，加快建立健全覆盖城乡居民的基本公共服务体系，不断提高基本公共服务能力和水平，力争早日达到全国平均水平，
使老区广大群众更好地共享改革发展成果。

（三）基本原则：解决当前问题与着眼长远发展相结合；资源开发与利民富民相结合；加快经济发展与推动社会进步相结合；发挥比较优势与促进区域合作相结合；自力更生、艰苦奋斗与国家支持相结合。

（四）支持政策
财税金融政策。

中央财政完善转移支付制度，加大老区转移支付力度。

通过财政贴息、费用补贴等方式，鼓励和引导金融机构加大对老区重点工程和建设项目的信贷支持。

支持设立村镇银行等新型农村金融机构以及小额贷款公司、担保机构和典当公司，农村金融机构按国家统一规定享受税费优惠。

鼓励民营金融机构发展。

稳步推进林权抵押贷款和森林保险工作。

投资政策。

加大政府投入力度，中央和地方财政性投资优先向老区民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。

中央安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。

提高中央公路建设资金对国省干线公路改造的补助标准。

支持老区农业产业化发展，加强产业化基地建
设，扶持龙头企业，提高产业化水平。

加大中央地质勘查资金、国土资源调查评价资金对老区的投入。

对符合国家产业政策的项目，在规划布局和项目核准等方面予以优先考虑。

支持宁夏中南部地区生态搬迁。

国土资源政策。

实施差别化的土地政策，在土地利用年度计划指标上适度向老区倾斜。

在严格保护林地的前提下，鼓励合理开发利用荒山、荒坡、沙地等未利用土地。

调整优化城乡用地结构和布局，加大土地开发复垦力度。

生态环境政策。

中央财政提高国家重点生态功能区转移支付系数。

研究设立国家生态补偿专项资金，加大对六盘山区生态补偿力度。

建立资源型企业可持续发展准备金制度。

推行排污权市场化交易机制，推动煤炭、石油及矿业开采等企业大幅降低单位产能排放。

社会支持。

建立中央企业支持老区发展的长效机制，
鼓励当地分支机构支持老区经济社会发展和民生事业改善。

鼓励东部地区和省（区）内发达县市开展自愿帮扶，在产
业发展、人口转移、劳动力培训等方面对老区给予支持。

发挥人民军队的优势和积极作用，建立军队医院与老区医
院对口援助机制，在技术支持、服务帮带、设备更新、医
务人员培训等方面提供直接帮助。

完善慈善公益政策，支
持老区建设发展。

集中连片特困民族地区反贫困的思考
(一)集中连片特困民族地区的概念、范围及特点
集中连片特困民族地区的概念，是随着特困民族地区的概念提出
而形成的。

1999年国家实施西部大开发战略，少数民族和民族地区
的扶贫开发受到越来越多的重视。

在对民族地区的贫困问题深入探
讨的过程中，特困少数民族、特困少数民族地区等概念相继被提出。

比如，云南省把怒族、独龙族、景颇族等称为特困少数民族。

但考
虑到政策实施都是按行政区划进行的，特困少数民族地区的概念在
政府操作层面得到更多的认可。

目前，对于特困民族地区的范围和
界定并不十分明确，但集中连片特困民族地区的范围基本确定，主
要包括南疆三地州、四省藏区、六盘山区、秦巴山区、武陵山区、
乌蒙山区、大小凉山地区、滇黔桂石漠化区、滇西边境及哀牢山区、大兴安岭南麓地区等地。

根据2004年国家民委初步调研确定，特困
民族地区约有20个民族，390万人口，分布在77个自治县。

这些地区的突出特点，一是少数民族比例高；二是贫困人口集中
连片；三是生存条件极其恶劣，是典型的“原生态贫困”；四是社
会发育程度较低，脱贫成果很难巩固。

(二)集中连片特困民族地区致贫的主要因素
一是生存条件恶劣，因灾返贫率较高。

自然灾害导致当地居民脱贫后返贫的比例比较高，成为不少集中连片地区致贫最主要、最直
接的原因。

比如，青海藏区由于自然灾害频发，因灾返贫率高达25%，远远高于全国平均水平。

二是多处于省际交接地带，容易成为政策“盲点”。

就目前我国区域经济发展的总体来看，沿海、中部中心城市的发展已比较成熟，但沿边、省际交界地带常成为各种政策较难惠及的地方。

比如，武
陵山区周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、
贵阳市国家级循环经济试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配
套改革试验区和成渝城乡协调发展综合配套改革试验区四大国家级
经济板块，处于四大试验区包围之中，但武陵山区仍然既无政策扶持，也享受不到周边各区的辐射。

三是社会事业发展滞后，“贫困文化”根深蒂固。

美国学者阿瑟·刘易斯提出的“贫困文化”理念认为，社会上一些人之所以处
于十分贫困的地位，是因为这些人已经习惯了贫困的生活方式，心
甘情愿生活于自己的贫困圈。

诺贝尔经济学奖得主舒尔茨对于贫困
与经济之间的关系进行了论证，认为关键在于劳动力素质的提高，
也就是说要加大教育投入。

集中连片贫困地区社会事业的发展滞后
主要体现在三个方面：一是教育事业基础较差；二是信息封闭、思
想观念保守；三是医疗卫生水平低下。

这些社会事业发展的滞后在
一定程度上导致了集中连片特困民族地区经济与信息的双重封闭，
缺少脱贫的内在活力。

(三)加快集中连片特困民族地区发展的政策建议
首先，积极探索“大扶贫”的框架思路，建立扶贫开发长效机制。

经过30多年的发展，我国的反贫困已经从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。

从18个片到300多个重点贫困县，到1994年划定592个国家扶贫工作重点县，到现在重新转向集中连片地区的反贫困，实际上已赋予新时期反贫困新的内涵。

如何构建涵盖基础设施、养老保险、社会保障、产业扶贫、文化扶贫在内的“大扶贫”新框
架是摆在我们面前的新课题。

当前，按照2010年标准，中国的“贫
困线”是1274元人民币，而“低保线”为1404元。

扶贫对象主要
是有发展能力的人，而享受低保的主要是没有发展能力的人，从这
样的角度来看，“低保线”比“贫困线”高也是正常的。

随着农村
社会保障机制的完善，探索农村低保与扶贫资金的有效衔接已成为
新时期扶贫的主要思路。

对于确实丧失劳动能力的人，应享受国家
低保政策，由国家养起来；对于有劳动能力却处于贫困线以下的人，应积极探求其致贫因素，采取多种方式进行扶贫攻坚；如果是因为
生存环境因素影响，应实施搬迁移民；如果是因为缺少主导产业，
应积极实施产业扶贫。

应积极探索扶贫开发长效机制的建立，整合
多种社会资源，建立对口帮扶的联动机制，探索劳动力转移培训、
以工代赈、信贷扶贫、社会扶贫、科技扶贫的新思路，加快整村推
进步伐，集中人财物，集中连片消除贫困。

其次，发挥民族地区传统优势，大力发展特色产业，实现生态环境保护与扶贫开发双赢。

集中连片特困民族地区生存环境恶劣，但
一般都有比较丰富的自然资源，风景较好。

旅游产业是朝阳产业，
随着交通的发展，不仅能够为当地带来可观的人流、物流、资金流、信息流，带动相关产业和下游产业的发展，解决当地的就业和收入
的提高，而且有助于环境的保护和文化的宣传。

各地在扶贫项目上
应因地制宜，发挥传统优势，积极发挥传统产业发展对扶贫的积极
效果，促进集中连片特困民族地区扶贫取得实质性的效果。

最后，打破行政切割，加大行政区域经济协作的力度。

以往的扶贫工作主要是以市、县为单位，各单位有自己的扶贫项目，在一
定程度上带来了项目的重复建设和扶贫资金的低效运转。

笔者认为，集中连片特困民族地区反贫困的突出问题是如何进一步加强行政区
域之间的协调与合作。

可以考虑建立各片区试验区，先试先行，在
政策、资金、土地、人才队伍建设等多方面给予一定的扶助和倾斜，在一定程度上能够促进试验区的跨越式发展，对周边地区的发展产
生辐射带动作用。

集中连片特困地区成为主攻区
[提要]新《纲要》提出，加大对连片特困地区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金
的新增部分主要用于连片特困地区。

链接：全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯
收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有
521个在片区内，占86.8%。

《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》规划，中央财政专项扶贫资金新增部
分主要用于连片特困地区
将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措。

《纲要》第十条明确指出：国家将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石
漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山―太行山区、吕梁山区、大别山区、罗
霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。

到2020年我国要实现全面建成小康社会的奋斗目标，重点在中西部地区，难点在集
中连片特困地区。

全国14个连片特困地区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区和深度贫困
群体，一般的经济增长无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段难以奏效，扶贫开
发工作任务异常艰巨。

因此，必须加大力度，强化手段，实施连片特困地区扶贫攻坚工程，区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展，帮助这些地区实现经济又好又快发展，
帮助贫困群众增加收入和提高自我发展能力，为到2020年如期实现全面建成小康社会的
奋斗目标提供坚实的保障。

新《纲要》提出，加大对连片特困地区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金的
新增部分主要用于连片特困地区。

国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集
中实施一批民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性
重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进
基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。

各省（自治区、直辖市）可自行
确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。

链接：全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均
水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。

原定重点县支持政策不变，鼓励各省自行调整
在我国扶贫开发历史上，确定国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）和贫困村
并给予重点支持，是扶贫开发区域瞄准的主要方法，也是扶贫工作的重要抓手和成功经验。

新《纲要》明确提出，“原定重点县支持政策不变。

”这是因为现行各项扶贫政策在实
践中证明确实是行之有效的，对重点县的经济社会发展起到了重要的促进作用。

维持原定
重点县支持政策不变，有利于保持政策连续性，给重点县吃了一颗定心丸。

新《纲要》把调整重点县的权限下放到省一级地方政府。

为鼓励各省切实按照经济社
会发展水平对重点县进行调整，实现重点县数量逐步减少，促进扶贫资源科学配置，新
《纲要》明确提出，“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。

链接：1986年以来，国家先后三次确定和调整扶贫开发县级扶持单位。

1986年确定331个国家级贫困县。

1994年，为了组织实施《国家八七扶贫攻坚计划》，国家级贫困县
增加到592个。

2001年，配合《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》的出台，取
消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为
592个，同时将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，西藏作为集中连片贫困区域
全部享受重点县待遇。

针对不同贫困成因和贫困分布特点，因地制宜扶贫开发
当前，我国扶贫开发形势、任务、重点区域都发生了重大变化，今后扶贫开发工作重
点也要作相应的调整。

具体来讲，就是要着力支持贫困人口发展生产和转移就业，增加贫
困人口收入；着力促进贫困地区区域发展，重点解决部分特殊困难地区发展面临的瓶颈问题，逐步改变贫困地区整体落后的面貌；着力支持贫困地区公共基础设施建设，改善基本
生产生活条件；着力提高贫困人口素质，增强可持续发展能力。

相应地，未来十年，我国扶贫开发的主要措施也要做相应的调整。

第一，加快整合扶
贫资源，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的国家扶贫战略工作格局。

第二，
统筹规划，突出重点，分阶段、分地区制定扶贫规划，突出体现不同阶段、不同区域的扶贫重点工作。

第三，点面结合，针对不同的贫困成因和贫困分布特点，因地制宜确定扶贫开发措施。

以统筹区域经济发展为基础，整合资源、集中投入、合力攻坚，解决制约贫困区域现代农业和区域经济发展的瓶颈问题，培育区域性经济增长点，发挥产业发展和城镇化建设的辐射带动作用，建立起促进扶贫对象增收和带动贫困地区发展的机制。

第四，建立扶贫开发成效科学评价方法与体系。

未来要建立一套涵盖扶贫对象数量、收入、消费状况、贫困地区整体发展状况等多项指标的综合评价体系。

第五，加强法制化建设。

加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。

链接：开发式扶贫道路具有鲜明的中国特色，是我国扶贫事业取得巨大成就的基本经验之一。

1986年国务院贫困地区经济开发领导小组的成立，标志着以开发式扶贫为方针的专项扶贫的开始。

1994年颁布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》第七条明确提出“继续坚持开发式扶贫的方针”。

《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》强调，要坚持开发式扶贫方针。

这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针。

新《纲要》在继续坚持开发式扶贫方针的同时，强调扶贫开发与农村社会保障有机结合，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

”
集中连片特困地区成为主攻区
新《纲要》把调整重点县的权限下放到省一级地方政府。

为鼓励各省切实按照经济社会发展水平对重点县进行调整，实现重点县数量逐步减少，促进扶贫资源科学配置，新《纲要》明确提出，“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。

链接：1986年以来，国家先后三次确定和调整扶贫开发县级扶持单位。

1986年确定331个国家级贫困县。

1994年，为了组织实施《国家八七扶贫攻坚计划》，国家级贫困县增加到592个。

2001年，配合《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个，同时将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，西藏作为集中连片贫困区域全部享受重点县待遇。

针对不同贫困成因和贫困分布特点，因地制宜扶贫开发
当前，我国扶贫开发形势、任务、重点区域都发生了重大变化，今后扶贫开发工作重点也要作相应的调整。

具体来讲，就是要着力支持贫困人口发展生产和转移就业，增加贫困人口收入；促进贫困地区区域发展，解决部分特殊困难地区发展面临的瓶颈问题，改变贫困地
区整体落后的面貌；支持贫困地区公共基础设施建设，改善基本生产
生活条件；提高贫困人口素质，增强可持续发展能力。

未来十年，中国扶贫开发的主要措施做相应的调整：第一，加快
整合扶贫资源，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的国家
扶贫战略工作格局。

第二，统筹规划，突出重点，分阶段、分地区制
定扶贫规划，突出体现不同阶段、不同区域的扶贫重点工作。

第三，
点面结合，针对不同的贫困成因和贫困分布特点，因地制宜确定扶贫
开发措施。

以统筹区域经济发展为基础，整合资源、集中投入、合力
攻坚，解决制约贫困区域现代农业和区域经济发展的瓶颈问题，培育
区域性经济增长点，发挥产业发展和城镇化建设的辐射带动作用，建
立起促进扶贫对象增收和带动贫困地区发展的机制。

第四，建立扶贫
开发成效科学评价方法与体系。

未来要建立一套涵盖扶贫对象数量、
收入、消费状况、贫困地区整体发展状况等多项指标的综合评价体系。

第五，加强法制化建设。

加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化
轨道。

链接：开发式扶贫道路具有鲜明的中国特色，是我国扶贫事业取
得巨大成就的基本经验之一。

1986年国务院贫困地区经济开发领导小
组的成立，标志着以开发式扶贫为方针的专项扶贫的开始。

1994年颁
布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》第七条明确提出“继续坚持开发
式扶贫的方针”。

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》强调，要坚持开发式扶贫方针。

这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶
贫工作必须长期坚持的基本方针。

新《纲要》在继续坚持开发式扶贫
方针的同时，强调扶贫开发与农村社会保障有机结合，“把扶贫开发
作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自
身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完
善社会保障体系。

”。