第十章 行政赔偿责任 国家赔偿法 教学课件
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第十章 行政赔偿责任
第一节 行政赔偿的权利人和义务人
一、行政赔偿的权利人 行政赔偿关系，是因赔偿义务机关的违法行
政行为遭受损害的当事人向赔偿义务机关 请求损害赔偿，从而在当事人之间形成的 法律关系。除了赔偿关系的义务主体恒为 赔偿义务机关外，行政赔偿关系与一般损 害赔偿关系并无不同。 （一）公民作为权利人 （二）法人或其他组织作为权利人
第一，行政追偿的前提是国家已经履行了行政赔 偿。
第二，我国行政追偿的责任主体仅包括对行政机 关工作人员的追偿，而不包括对行政机关或者其 他主体的追偿。
第三，当行政机关工作人员作为被追偿对象时， 为保障行政效率，使得行政机关工作人员不致因 担心动辄得咎而瞻前顾后，因而对追偿往往又包 含有两种限制：一是追偿往பைடு நூலகம்以其具有重大过失 或故意为前提；二是即便构成追偿条件的，往往 也不实行全额追偿，而仅是行政赔偿的一部分。
《国家赔偿法》第6条第3款规定：“受害的法人或 者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组 织有权要求赔偿。”关于该款，以下几点须值注 意： 第一，法人的分立或合并，会导致权利义务在前 后相继的两个主体之间概括承受，其中就包括债 权的概括承受。 第二，这里的法人除了企业法人外，还包括机关 法人、事业单位法人以及社会团体法人。在实践 中，后三者作为行政赔偿权利人的情况虽不常见， 但从理论上说，仍然是可能和必要的。因为虽然 行政赔偿责任最终的承担者是国家，因而一个赔 偿义务机关向另一个国家机关赔偿，从本质上说， 确实无异于从国家的左口袋进入右口袋。 第三，其他组织指的是不具有法人资格的社会组 织，包括合伙、个人独资企业以及其他的一些组 织。
（四）小结
在受害人单独提起行政赔偿的情况下，取消确认 程序，仅实行强制性的先行处理程序。也就是说， 首先，虽然我们认为此种先行处理程序本质上属 于协议先行，而非决定先行；但在具体形式上， 不妨仍采取既有的由受害人向赔偿义务机关提出 申请的方式，由赔偿义务机关作出决定的方式。 其次，一旦赔偿义务机关逾期作出决定，或权利 人对其作出的决定存在异议的，可以径行向法院 提起行政诉讼。至于在作出决定的过程中，赔偿 义务机关如何确认、确认什么，则属于其内部事 项，与权利人无关。因而，没必要规定专门的确 认程序。
4 执行错误命令时的被追偿人。
四、追偿金
追偿金的立法规定有弹性和固定两种模式。匈牙利法律规 定：有过错的侵权人每月必须付出平均收入的 15%来补偿 其雇主为损害所付的赔偿，雇主可以根据过错的程度、社 会危害性以及被追偿人的地位减少数额或完全放弃追偿， 这是采用了固定性的追偿模式。我国《国家赔偿法》在追 偿问题上则选择了弹性模式，即在赔偿限额内可以部分追 偿也可以全额追偿，由此产生了何时实行全额追偿、何时 部分追偿，部分追偿应掌握什么比例等问题。我们认为， 在确定追偿金大小时，应综合考虑以下因素：
（三）确认程序及对其的反思
在论及确认程序时，首先有必要正确处理先行处理程序与 违法性确认的关系。一方面，先行处理程序是相对于行政 赔偿诉讼而言的，即受害人不可单独提起行政赔偿诉讼， 而必须先行请求赔偿义务机关作出处理决定。而行政赔偿 诉讼解决的仅仅是赔偿问题，而不是行政行为的违法性问 题，而解决行政行为违法性的是行政复议以及行政诉讼程 序。从这一意义上说，先行处理程序并不必然与违法性的 确认发生关系。另一方面，赔偿义务机关在作出是否应给 予赔偿的处理决定时所依循的仍然是其是否存在行政违法 行为。只有在对行政行为是否具有违法性作出判断之后， 才可能作出处理决定。可见，即便是先行程序，也发生在 行政行为被确认为违法之后。此外，应予指出的是，虽然 先行程序中确认行为是否违法的是赔偿义务机关，但单就 违法行政行为的确认机关而言，在我国还包括行政复议机 关、受诉人民法院以及其他依法享有法定监督权的机关。 只不过，后者主要出现在一并提起中，因而与此处所述的 单独提起无关。
随着《国家赔偿法》的实施和国家赔偿实践的发展， 确认程序存在的问题也逐渐凸显了出来，由此导 致了对其存废的讨论，具体来说： 第一，根据《国家赔偿法》的规定，确认程序指 的是赔偿义务机关自己确认自己存在行政违法行 为，而此种做法显然是违反“自己不能当自己案 件的法官”这一基本原则的，因而是不公正的。 事实上，此种做法确实也在一定程度上妨碍了权 利人正当行使权利。 第二，规定专门的确认程序既不必要，也不可能。 第三，专门的确认程序不仅没有发挥预期的作用， 而且在实践中发挥了相反的作用，阻碍了受害人 获得赔偿，因而对违法职权行为的确认已经成为 执行《国家赔偿法》的最大困惑。
关于被追偿人，还有以下几点值得注意：
1 当受委托行使公共权力的是行政组织时， 被追偿人是接受该委托的组织。
2 对公有公共设施的设置或管理欠缺从而 造成损害应负责任的人，包括因对公有公 共设施设置欠缺造成损害负有责任人员及 对公有公共设施管理上的瑕疵造成损害负 有责任的人员。
3 数人共同实施加害行为，该数人均为被 追偿人。
✓ 再次，不真正连带之债是指多数债务人就基于不 同原因而偶然产生的同一内容的给付，各负全部 履行义务，并因债务人之一的履行而使全体债务 人的债务归于消灭的一种债务。
✓ 最后来考察补充责任。
（二）内部关系说
正是鉴于前述的从外部关系角度考察行政追 偿时所面临的困境，有学者尝试另辟蹊径， 撇开行政机关工作人员与受害人之间的关 系，仅从行政机关与其工作人员的内部关 系着眼。对此种关系性质的不同认识，导 致了对行政追偿性质的不同认识，具体来 说，包括如下一些学说：
三、行政追偿法律关系的主体
行政追偿的主体是指行政追偿法律关系的当事人， 包括代表追偿人和被追偿人。一般说来，已经作 了赔偿的行政机关是追偿人，代表国家行使追偿 权。至于其范围，与本章所谓的赔偿义务人并无 不同，此处不赘。至于被追偿人，是实施加害行 为的行政机关工作人员或受委托的组织或个人。 当损害后果是由一个侵权行为或一个人违法行使 职权造成时，被追偿人较易确定，即执行公务中 有故意或重大过失的行政机关工作人员。这里的 行政机关应作广义理解，包括了狭义的行政机关， 法律、法规授权的组织，受委托行使公共职权的 机关，这些机关中有故意或重大过失的工作人员 都是被追偿人。
其次，根据《国家赔偿法》及相关司法解 释的规定，先行处理程序具有强制性，即 受害人必须先向赔偿义务机关提出，否则 不能进入下一个环节。这也是不合乎法理 的。受害人请求赔偿义务人给予赔偿是其 权利，因此，受害人出于维护权利的必要 而与赔偿义务人举行协商同样也是其权利 而不是义务，强制性的先行处理程序实际 上把受害人的权利义务化了，不当地限制 了其诉权。
第三节 行政追偿
一、行政追偿概述 行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行 政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故 意或重大过失的工作人员、受委托组织或个人承 担部分或全部费用的法律制度。 目前，我国关于行政追偿的立法主要表现在《行 政诉讼法》、《国家赔偿法》和《国家赔偿费用 管理办法》中。从总体上看，我国国家追偿制度 具有如下特点：
✓ 首先来看连带责任。
✓ 其次，侵权法中的按份责任或适用于承担了连带 责任之后的各责任人之间，这是就内部关系而言 的，与此处所述论题无关。就外部责任的承担来 说，适用按份责任的是无意识联络的数人侵权之 间，它同样要求有数个实然的行为人。也只有在 存在数个实然行为人的情况下，才存在份额划分 问题。而在行政赔偿责任中，如前所述，实然的 行为人只有一个，因而不存在按份责任的问题。
再次，先行处理程序的“先行性”是相对 于其后的行政诉讼而言的，因而其制度合 理与否的一个重要标准就是其与行政诉讼 的协调情况如何。从实践来看，先行处理 程序有时成了拖延受害人获得国家赔偿的 障碍，增加了获得赔偿的成本，从而背离 了设定先行程序的初衷。根据《国家赔偿 法》的规定，先行处理程序的期限是两个 月，逾期不予赔偿或对赔偿数额有异议的， 方可提起行政诉讼。
二、行政追偿的法律性质
（一）外部关系说及其困惑
我们认为，单纯地从行政赔偿的角度解释 行政追偿制度的性质，是不可能获得合理 的解释的。因为行政追偿本质上解决的是 行政机关与其工作人员之间的关系，而非 解决作为直接行为人的行政机关工作人员 与作为受害人的第三者之间的关系。也就 是说，若从外部关系着眼，则关于行政追 偿的学说是很难令人满意的。具体来说， 此种理论又有如下几种路径：
✓ 其次，委托关系说本身并无新意，但其从 违约责任的角度论述，可谓是独辟蹊径。
✓ 再次，行政合同说试图糅合行政法与民法， 从违约责任的角度证成追偿责任的惩戒性， 是一种有益的尝试。
（三）结论
总之，前述的各种理论，在解释行政追偿时，都 存在着这样那样的问题。因而有必要在对其进行 取舍。其实，关于行政追偿的法律性质问题，并 非事实判断问题，而是解释模式的取舍问题，最 终取决于哪一种解释模式相比之下既能合乎逻辑， 又能兼顾价值。综合考虑以上各说，我们认为， 基于劳动关系说的内部纪律责任说也许更为可取， 因为，它一方面较好地解释了前述三个外部责任 各种学说难以解释的问题，另一方面，较之其他 内部关系诸说，又较好地解释了行政机关与其工 作人员之间的关系。
➢ 第一，被追偿人的主观过错程度。
➢ 第二，被追偿人的收入情况。
➢ 第三，违法行为的社会危害性大小。
追偿金的缴纳分为一次性缴纳和分期缴纳两种方式。一般 应以分期缴纳为宜，这有利于被追偿人及其家庭生活的维 系，也有利于调动工作人员的积极性。如果被追偿人愿意 一次性缴纳的，也可以一次性缴纳。
第一，特别权力关系说。
第二，委托关系说或代理关系说。
第三，行政合同说。
以上诸说均不能令人满意。
✓ 首先，特别权力关系说在本质上是与宪政 与法治相背离的，因为根据该说，在某些 领域中的主体并不享有公民地位，也不享 有完全的公民权利；行政机关的活动不实 行合法原则，也不受行政诉讼等权利救济 制度的监督。
二、单独提出的行政赔偿
（一）概述
所谓单独提出行政赔偿，仅指向赔偿义务机 关单独提起行政赔偿请求。先行处理具备 以下几个特点：
第一，先行处理是在行政赔偿请求人单独 提出行政赔偿诉讼之前所适用的行政程序。
第二，先行处理程序性质上属于行政程序， 而非司法程序。
（二）先行处理程序及其反思
先行处理程序固然有其合理性，因而被各 国或地区的法律所普遍采纳。但若僵化地 理解先行处理程序，则可能会走向其反面。 在我国，正是僵化地理解先行处理程序， 因此严重影响了受害人请求行政赔偿。因 此，有必要对其进行反思：
➢ 第一，单一责任说。
➢ 第二，共同责任说。此种理论认为，在对 外关系上，存在两个责任主体，两个赔偿 法律关系，二者构成共同责任。也就是说， 除了行政机关为自己的行为（自己责任说） 或为其工作人员的行为（替代责任说）承 担责任外，其工作人员与受害人之间还存 在一个损害赔偿关系，二者构成共同责任 关系。共同责任包括连带责任、按份责任、 不真正连带以及补充责任四种，能否用此 四种共同责任中的某一种责任来解释行政 追偿，需要具体分析：
首先，受害人向赔偿义务机关提出请求所用的是“申请 书”，《国家赔偿法》第12条规定，“要求赔偿应当递交 申请书，申请书应当载明下列事项：（一）受害人的姓名、 性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、 住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二） 具体的要求、事实根据和理由；（三）申请的年、月、日。 赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书； 也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。”赔偿义务 机关收到申请后，作出是否给予行政赔偿的决定。笔者认 为，此种做法与法理不符，实践中也不利于保护受害人的 合法权益。因为即便是行政赔偿，就当事人之间就赔偿所 生的关系而言，二者是平等的。从这一意义上说，先行处 理程序本质上应当属于诉前调解程序的范畴，应当采取协 议的方式，使受害人享有充分的发言权；而“申请—决定” 模式背后隐含着的是当事人地位不平等的事实，赔偿义务 机关给予受害人行政赔偿似乎有施舍之意。实践中，赔偿 义务机关单方作出决定的事实，加上其他现实方面的考虑， 如费用、政绩等方面的考虑，使得受害人请求国家赔偿极 为困难。
第一节 行政赔偿的权利人和义务人
一、行政赔偿的权利人 行政赔偿关系，是因赔偿义务机关的违法行
政行为遭受损害的当事人向赔偿义务机关 请求损害赔偿，从而在当事人之间形成的 法律关系。除了赔偿关系的义务主体恒为 赔偿义务机关外，行政赔偿关系与一般损 害赔偿关系并无不同。 （一）公民作为权利人 （二）法人或其他组织作为权利人
第一，行政追偿的前提是国家已经履行了行政赔 偿。
第二，我国行政追偿的责任主体仅包括对行政机 关工作人员的追偿，而不包括对行政机关或者其 他主体的追偿。
第三，当行政机关工作人员作为被追偿对象时， 为保障行政效率，使得行政机关工作人员不致因 担心动辄得咎而瞻前顾后，因而对追偿往往又包 含有两种限制：一是追偿往பைடு நூலகம்以其具有重大过失 或故意为前提；二是即便构成追偿条件的，往往 也不实行全额追偿，而仅是行政赔偿的一部分。
《国家赔偿法》第6条第3款规定：“受害的法人或 者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组 织有权要求赔偿。”关于该款，以下几点须值注 意： 第一，法人的分立或合并，会导致权利义务在前 后相继的两个主体之间概括承受，其中就包括债 权的概括承受。 第二，这里的法人除了企业法人外，还包括机关 法人、事业单位法人以及社会团体法人。在实践 中，后三者作为行政赔偿权利人的情况虽不常见， 但从理论上说，仍然是可能和必要的。因为虽然 行政赔偿责任最终的承担者是国家，因而一个赔 偿义务机关向另一个国家机关赔偿，从本质上说， 确实无异于从国家的左口袋进入右口袋。 第三，其他组织指的是不具有法人资格的社会组 织，包括合伙、个人独资企业以及其他的一些组 织。
（四）小结
在受害人单独提起行政赔偿的情况下，取消确认 程序，仅实行强制性的先行处理程序。也就是说， 首先，虽然我们认为此种先行处理程序本质上属 于协议先行，而非决定先行；但在具体形式上， 不妨仍采取既有的由受害人向赔偿义务机关提出 申请的方式，由赔偿义务机关作出决定的方式。 其次，一旦赔偿义务机关逾期作出决定，或权利 人对其作出的决定存在异议的，可以径行向法院 提起行政诉讼。至于在作出决定的过程中，赔偿 义务机关如何确认、确认什么，则属于其内部事 项，与权利人无关。因而，没必要规定专门的确 认程序。
4 执行错误命令时的被追偿人。
四、追偿金
追偿金的立法规定有弹性和固定两种模式。匈牙利法律规 定：有过错的侵权人每月必须付出平均收入的 15%来补偿 其雇主为损害所付的赔偿，雇主可以根据过错的程度、社 会危害性以及被追偿人的地位减少数额或完全放弃追偿， 这是采用了固定性的追偿模式。我国《国家赔偿法》在追 偿问题上则选择了弹性模式，即在赔偿限额内可以部分追 偿也可以全额追偿，由此产生了何时实行全额追偿、何时 部分追偿，部分追偿应掌握什么比例等问题。我们认为， 在确定追偿金大小时，应综合考虑以下因素：
（三）确认程序及对其的反思
在论及确认程序时，首先有必要正确处理先行处理程序与 违法性确认的关系。一方面，先行处理程序是相对于行政 赔偿诉讼而言的，即受害人不可单独提起行政赔偿诉讼， 而必须先行请求赔偿义务机关作出处理决定。而行政赔偿 诉讼解决的仅仅是赔偿问题，而不是行政行为的违法性问 题，而解决行政行为违法性的是行政复议以及行政诉讼程 序。从这一意义上说，先行处理程序并不必然与违法性的 确认发生关系。另一方面，赔偿义务机关在作出是否应给 予赔偿的处理决定时所依循的仍然是其是否存在行政违法 行为。只有在对行政行为是否具有违法性作出判断之后， 才可能作出处理决定。可见，即便是先行程序，也发生在 行政行为被确认为违法之后。此外，应予指出的是，虽然 先行程序中确认行为是否违法的是赔偿义务机关，但单就 违法行政行为的确认机关而言，在我国还包括行政复议机 关、受诉人民法院以及其他依法享有法定监督权的机关。 只不过，后者主要出现在一并提起中，因而与此处所述的 单独提起无关。
随着《国家赔偿法》的实施和国家赔偿实践的发展， 确认程序存在的问题也逐渐凸显了出来，由此导 致了对其存废的讨论，具体来说： 第一，根据《国家赔偿法》的规定，确认程序指 的是赔偿义务机关自己确认自己存在行政违法行 为，而此种做法显然是违反“自己不能当自己案 件的法官”这一基本原则的，因而是不公正的。 事实上，此种做法确实也在一定程度上妨碍了权 利人正当行使权利。 第二，规定专门的确认程序既不必要，也不可能。 第三，专门的确认程序不仅没有发挥预期的作用， 而且在实践中发挥了相反的作用，阻碍了受害人 获得赔偿，因而对违法职权行为的确认已经成为 执行《国家赔偿法》的最大困惑。
关于被追偿人，还有以下几点值得注意：
1 当受委托行使公共权力的是行政组织时， 被追偿人是接受该委托的组织。
2 对公有公共设施的设置或管理欠缺从而 造成损害应负责任的人，包括因对公有公 共设施设置欠缺造成损害负有责任人员及 对公有公共设施管理上的瑕疵造成损害负 有责任的人员。
3 数人共同实施加害行为，该数人均为被 追偿人。
✓ 再次，不真正连带之债是指多数债务人就基于不 同原因而偶然产生的同一内容的给付，各负全部 履行义务，并因债务人之一的履行而使全体债务 人的债务归于消灭的一种债务。
✓ 最后来考察补充责任。
（二）内部关系说
正是鉴于前述的从外部关系角度考察行政追 偿时所面临的困境，有学者尝试另辟蹊径， 撇开行政机关工作人员与受害人之间的关 系，仅从行政机关与其工作人员的内部关 系着眼。对此种关系性质的不同认识，导 致了对行政追偿性质的不同认识，具体来 说，包括如下一些学说：
三、行政追偿法律关系的主体
行政追偿的主体是指行政追偿法律关系的当事人， 包括代表追偿人和被追偿人。一般说来，已经作 了赔偿的行政机关是追偿人，代表国家行使追偿 权。至于其范围，与本章所谓的赔偿义务人并无 不同，此处不赘。至于被追偿人，是实施加害行 为的行政机关工作人员或受委托的组织或个人。 当损害后果是由一个侵权行为或一个人违法行使 职权造成时，被追偿人较易确定，即执行公务中 有故意或重大过失的行政机关工作人员。这里的 行政机关应作广义理解，包括了狭义的行政机关， 法律、法规授权的组织，受委托行使公共职权的 机关，这些机关中有故意或重大过失的工作人员 都是被追偿人。
其次，根据《国家赔偿法》及相关司法解 释的规定，先行处理程序具有强制性，即 受害人必须先向赔偿义务机关提出，否则 不能进入下一个环节。这也是不合乎法理 的。受害人请求赔偿义务人给予赔偿是其 权利，因此，受害人出于维护权利的必要 而与赔偿义务人举行协商同样也是其权利 而不是义务，强制性的先行处理程序实际 上把受害人的权利义务化了，不当地限制 了其诉权。
第三节 行政追偿
一、行政追偿概述 行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行 政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故 意或重大过失的工作人员、受委托组织或个人承 担部分或全部费用的法律制度。 目前，我国关于行政追偿的立法主要表现在《行 政诉讼法》、《国家赔偿法》和《国家赔偿费用 管理办法》中。从总体上看，我国国家追偿制度 具有如下特点：
✓ 首先来看连带责任。
✓ 其次，侵权法中的按份责任或适用于承担了连带 责任之后的各责任人之间，这是就内部关系而言 的，与此处所述论题无关。就外部责任的承担来 说，适用按份责任的是无意识联络的数人侵权之 间，它同样要求有数个实然的行为人。也只有在 存在数个实然行为人的情况下，才存在份额划分 问题。而在行政赔偿责任中，如前所述，实然的 行为人只有一个，因而不存在按份责任的问题。
再次，先行处理程序的“先行性”是相对 于其后的行政诉讼而言的，因而其制度合 理与否的一个重要标准就是其与行政诉讼 的协调情况如何。从实践来看，先行处理 程序有时成了拖延受害人获得国家赔偿的 障碍，增加了获得赔偿的成本，从而背离 了设定先行程序的初衷。根据《国家赔偿 法》的规定，先行处理程序的期限是两个 月，逾期不予赔偿或对赔偿数额有异议的， 方可提起行政诉讼。
二、行政追偿的法律性质
（一）外部关系说及其困惑
我们认为，单纯地从行政赔偿的角度解释 行政追偿制度的性质，是不可能获得合理 的解释的。因为行政追偿本质上解决的是 行政机关与其工作人员之间的关系，而非 解决作为直接行为人的行政机关工作人员 与作为受害人的第三者之间的关系。也就 是说，若从外部关系着眼，则关于行政追 偿的学说是很难令人满意的。具体来说， 此种理论又有如下几种路径：
✓ 其次，委托关系说本身并无新意，但其从 违约责任的角度论述，可谓是独辟蹊径。
✓ 再次，行政合同说试图糅合行政法与民法， 从违约责任的角度证成追偿责任的惩戒性， 是一种有益的尝试。
（三）结论
总之，前述的各种理论，在解释行政追偿时，都 存在着这样那样的问题。因而有必要在对其进行 取舍。其实，关于行政追偿的法律性质问题，并 非事实判断问题，而是解释模式的取舍问题，最 终取决于哪一种解释模式相比之下既能合乎逻辑， 又能兼顾价值。综合考虑以上各说，我们认为， 基于劳动关系说的内部纪律责任说也许更为可取， 因为，它一方面较好地解释了前述三个外部责任 各种学说难以解释的问题，另一方面，较之其他 内部关系诸说，又较好地解释了行政机关与其工 作人员之间的关系。
➢ 第一，被追偿人的主观过错程度。
➢ 第二，被追偿人的收入情况。
➢ 第三，违法行为的社会危害性大小。
追偿金的缴纳分为一次性缴纳和分期缴纳两种方式。一般 应以分期缴纳为宜，这有利于被追偿人及其家庭生活的维 系，也有利于调动工作人员的积极性。如果被追偿人愿意 一次性缴纳的，也可以一次性缴纳。
第一，特别权力关系说。
第二，委托关系说或代理关系说。
第三，行政合同说。
以上诸说均不能令人满意。
✓ 首先，特别权力关系说在本质上是与宪政 与法治相背离的，因为根据该说，在某些 领域中的主体并不享有公民地位，也不享 有完全的公民权利；行政机关的活动不实 行合法原则，也不受行政诉讼等权利救济 制度的监督。
二、单独提出的行政赔偿
（一）概述
所谓单独提出行政赔偿，仅指向赔偿义务机 关单独提起行政赔偿请求。先行处理具备 以下几个特点：
第一，先行处理是在行政赔偿请求人单独 提出行政赔偿诉讼之前所适用的行政程序。
第二，先行处理程序性质上属于行政程序， 而非司法程序。
（二）先行处理程序及其反思
先行处理程序固然有其合理性，因而被各 国或地区的法律所普遍采纳。但若僵化地 理解先行处理程序，则可能会走向其反面。 在我国，正是僵化地理解先行处理程序， 因此严重影响了受害人请求行政赔偿。因 此，有必要对其进行反思：
➢ 第一，单一责任说。
➢ 第二，共同责任说。此种理论认为，在对 外关系上，存在两个责任主体，两个赔偿 法律关系，二者构成共同责任。也就是说， 除了行政机关为自己的行为（自己责任说） 或为其工作人员的行为（替代责任说）承 担责任外，其工作人员与受害人之间还存 在一个损害赔偿关系，二者构成共同责任 关系。共同责任包括连带责任、按份责任、 不真正连带以及补充责任四种，能否用此 四种共同责任中的某一种责任来解释行政 追偿，需要具体分析：
首先，受害人向赔偿义务机关提出请求所用的是“申请 书”，《国家赔偿法》第12条规定，“要求赔偿应当递交 申请书，申请书应当载明下列事项：（一）受害人的姓名、 性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、 住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二） 具体的要求、事实根据和理由；（三）申请的年、月、日。 赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书； 也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。”赔偿义务 机关收到申请后，作出是否给予行政赔偿的决定。笔者认 为，此种做法与法理不符，实践中也不利于保护受害人的 合法权益。因为即便是行政赔偿，就当事人之间就赔偿所 生的关系而言，二者是平等的。从这一意义上说，先行处 理程序本质上应当属于诉前调解程序的范畴，应当采取协 议的方式，使受害人享有充分的发言权；而“申请—决定” 模式背后隐含着的是当事人地位不平等的事实，赔偿义务 机关给予受害人行政赔偿似乎有施舍之意。实践中，赔偿 义务机关单方作出决定的事实，加上其他现实方面的考虑， 如费用、政绩等方面的考虑，使得受害人请求国家赔偿极 为困难。