欧盟政策实施问题初探

摘要由于成员国在落实欧盟政策的进度和程度上参差不齐，政策实施问题已越来越成为欧盟关注的焦点。由于种种原因，欧盟政策实施的不完美是一种常态。到底哪些因素决定了成员国在实施欧盟政策上的具体表现？本文通过丹麦拖延实施欧盟指令2000/43的案例分析，比较有关理论的解释力。理性选择制度主义的一种理论强调从特定政策出发进行微观分析，探讨国内行为者在实施欧盟政策过程中的互动情况。

关键词欧盟 政策实施 国内政治 理性选择

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2007）05-0073-79



一、前言



欧盟政策制定过程大致可分成起草（Drafting）、决策（Decision-making）和实施（Implementation）三个阶段。政策起草主要由欧盟委员会完成，决策权（在第一支柱下通常以立法形式出现）主要在部长理事会和欧洲议会，而政策/法律的实施则主要是成员国的任务。[1] 欧盟委员会早在1996年就向部长理事会和欧洲议会指出，由于成员国在落实欧盟政策的进度和程度上参差不齐，政策实施和执法问题已越来越成为关注的焦点。[2]

杰里米理查德森（Jeremy Richardson）将政策实施定义为通过涉及众多行为者的一系列机制和程序将政策转化为实践的复杂过程。[3] 他认为，欧盟政策实施首先是将欧盟指令（Directives）等欧盟法律转化为成员国的国内法，然后才谈得上具体落实。在这一过程中，同一政府层级上和不同级别上的诸多决策点（Decision points）影响着政策实施的质量，有时只能是一种结果（Output）而不是成果（Outcome）。[4] 一般而言，欧盟政策实施过程涉及两类行为者，一类是欧盟委员会、成员国中央和地方三个层次的公共部门，另一类是个人、企业和社会团体等私人行为者。欧盟委员会担负着直接执行欧盟竞争政策和预算的职责，在其他政策领域主要负责监督，对未按要求实施欧盟政策的成员国提出警告、罚款甚至诉至欧洲法院。[5] 成员国中央政府的任务包括：通过国内立法程序把欧盟法转化为国内法，为实施政策提供人力和资金等方面的保障，有时也可以直接实施欧盟政策。[6]

理查德森进一步认为，欧盟政策实施的不完美是一种常态，[7] 原因有：一是部长理事会在制定政策时的讨价还价使得最终出台的政策往往是次优（Sub-optimal），二是欧盟法转化为国内法时给成员国较大的诠释空间，三是成员国内具体执行时会发生故意抵制或欺骗行为，四是成员国制度和机构设置上往往存在财力、人力不足等缺陷，五是成员国负责实施欧盟政策的机构对这项工

作重视程度不同，六是监督不力。[8]

鉴此，本文试图探讨的问题是，哪些因素决定了某成员国在实施欧盟政策上的具体表现？下文首先介绍学术界在这一问题上的研究现状，然后选择丹麦拖延实施欧盟指令2000/43作为一个具体案例，分析比较有关理论的解释力，以期得出一些初步结论。



二、关于欧盟政策实施问题的理论探讨



近年来，国外学术界不少学者将研究兴趣从欧盟政策过程前端的决策研究转移到后端的政策实施研究，并提出不少理论和假说来描述和解释欧盟层面制定的政策在不同国家实施的情况。

古里安尼（Marco Giuliani）研究了成员国国内政治架构与该国欧盟化（Europeanization）程度之间的关联。[9] 他列举了关于政策实施的两种不同假说：第一，一致型民主国家（Consensual Democracy）在实施欧盟政策方面比多数型（Majoritarian Democracy）更容易；第二，成员国国内拥有否决权的行为者（Veto Players）数量影响着该国实施欧盟政策的程度。通过经验数据测试，古里安尼的结论是，国内制度确实影响着欧盟化程度，但不同的制度维度所起作用不同，其中拥有否决权的行为者数量因素尤其突出，大大超过联邦制与单一制、组成政府的政党数量这两个制度因素的影响。因此，欧盟化程度似与政治架构关联不大，而拥有否决权的行为者数量越少，则越可减少决策成本，充分利用制度的灵活性，从而使欧盟化进程易于发展。

姆贝伊（Heather Mbaye）检查了1972-1993年之间成员国实施欧共体政策的情况，试图发现影响政策实施的因素。他通过大量数据分析发现，在数十种自变量中，官僚体制的效率、腐败程度、成员国在部长理事会内的权力、成员国经济实力、加入欧共体时间长短、公众支持度是影响成员国实施欧共体政策最重要的六种因素。[10]

塔尔贝格（Jonas Tallberg）从政策实施的效果出发，提出在欧盟政策实施方面采取强制（Enforcement）与管理（Management）相结合的方法最有效。[11] 其中强制方法源自理性选择理论和搏弈论，主张通过监督、处罚等措施来保证政策的强制执行，比如欧盟委员会通过警告、罚款甚至诉至欧洲法院等手段来促使成员国实施欧盟政策。而管理方法则主张通过能力建设、规则诠释和增强透明度等非强制性措施，如设立基金、延长时限、加强指导等来帮助成员国实施欧盟政策。

蒂米特洛娃（Antoaneta Dimitrova）和斯图恩贝格（Bernard Steunenberg）认为，要确保欧盟层面的政策在各成员国得到统一实施，首先要部长理事会在立法时就政策达成一致，其次是成

员国国内参与欧盟政策实施的行为体没有偏离该政策的动因。[12] 该观点一方面采取了联系的视角，强调前端的立法过程与后端的实施过程的关联，更符合政策过程的前后连贯性；另一方面又运用政治学中微观分析的方法，重视分析国内的治理结构对具体政策实施的影响，对某项特定政策的实施采取了一种权变分析框架，提高了理论的解释力。

政策实施过程首先涉及转化为国内法的问题，也是欧盟委员会监督比较严厉的部分。广义上的政策实施应包括政策在基层、甚至落实到每个人头上的具体的实际操作情况。学术界在研究时往往关注狭义的政策实施，即欧盟指令转化为国内法的问题（Transposition）。下文将用一个案例分析成员国在实施欧盟政策方面遇到的情况。

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三、丹麦实施欧盟指令2000/43的案例分析



1. 关于欧盟指令2000/43 [13]

为加强反种族歧视和保护基本人权，欧盟于2000年通过了两个指令，其中之一是编号2000/43的种族平等指令（Racial Equality Directive），旨在禁止任何基于种族和民族根源的歧视行为。[14] 该指令的草案由欧盟委员会于1999年11月向部长理事会提交，部长理事会在经过征询欧洲议会意见之后于2000年6月29日通过。种族平等指令涵盖了就业、培训、住房、教育、卫生、社会福利、获取商品与服务等广泛领域。它给出了包括直接和间接歧视、指使他人实施歧视、骚扰行为等在内的广义歧视定义，特别强调对受害者的保护，并首次引入共同举证原则。指令还要求各成员国设立独立的专门机构来负责促进平等的工作。指令第16条规定，成员国可选择适合本国国情的方法将该指令转化为国内法，但实施过程最晚不得迟于2003年7月19日。



2. 丹麦为实施欧盟指令2000/43的准备工作



在将欧盟法转化为本国法的过程中，丹麦政府和议会肩负着主要任务。[15] 通常做法是：在部长理事会通过一项欧盟指令后，丹麦政府首先设立一个工作小组或专家委员会，对采取何种形式实现欧盟要求进行评估，并提出具体建议；在涉及国内立法时，丹麦往往根据不同情况采用转换（Transformation）和合并（Incorporation）两种方式。

应该说，丹麦国内早已存在不少关于反对种族与民族歧视的法律和规定。[16] 因此，为实施欧盟指令2000/43做准备，首先要对现存法律、法规和制度进行重新梳理和评估。为此，丹麦内政部（后改名为融合部）于2001年4月任命了一个平等待遇委员会，[17] 授权其就如何在丹麦实施欧盟指令2000/43提出建议供政府参考。委员会成员包括丹

中央政府部门、地方政府、非政府组织、雇主协会、工会的代表，他们从2001年6月起共举行16次会议，并在2002年9月向政府提交了工作报告。在委员会报告的基础上，丹麦政府于2003年1月向议会提交了关于实施欧盟指令2000/43的立法草案。



3. 丹麦为实施欧盟指令2000/43的立法情况

为全面实施欧盟指令2000/43，丹麦政府共准备了三份立法草案。[18] 作为第一步，根据指令第三部分要求，丹麦议会于2002年6月6日通过了关于设立独立的专门机构来负责促进平等的法案。根据该法案，丹麦国际问题与人权研究中心被授权处理与歧视有关的案件。

2003年1月，丹麦融合部向议会提交了关于实施欧盟种族平等指令中非就业领域内容的第155号立法草案（Bill 155）。同年5月28日，丹麦议会通过了该立法草案，种族平等待遇法正式出台。根据政府的立法草案，这部法律涵盖了欧盟种族平等指令中的各项反歧视要求，但不包括劳动力市场。[19] 例如，该法给出了包括直接和间接歧视、指使他人实施歧视、骚扰行为等在内的广义上关于歧视的定义，明确规定对受害者的保护，并引入共同举证原则。丹麦国际问题与人权研究中心下设的丹麦人权研究所成立了一个申诉委员会作为专门机构负责处理涉及歧视的申诉，并根据该法律的规定就某一具体行为是否违反平等待遇原则发表不具备法律约束力的意见。该法律于2003年7月1日正式生效。

在丹麦融合部向议会提交了关于实施欧盟种族平等指令中非就业领域内容的第155号立法草案的同一天，丹麦就业部也提交了一份编号第152号的立法草案（Bill 152）。这份第152号立法草案是对丹麦原有的《禁止劳动力市场区别待遇法》的修订，其目的在于实施欧盟指令2000/78就业平等指令的要求，以及上文中第155号立法草案和后来的种族平等待遇法遗留部分的内容。2003年5月27日，由于丹麦议会内不同政党对是否再成立一个专门机构专门负责处理劳动力市场歧视案件问题无法达成一致，议会多数票否决了第152号立法草案。丹麦未能在欧盟规定的时间内（2003年7月19日）全面实施种族平等指令。[20] 直到2004年4月，丹麦议会才通过新的《禁止劳动力市场区别待遇法》（Act 411），其中把丹麦人权研究所的职责范围扩大到包括就业歧视的案例。

欧盟委员会以及欧洲许多反种族歧视的非政府组织对包括丹麦在内的不少国家未能及时、全面实施欧盟指令2000/43感到失望。[21] 欧盟2003年和2004年两份关于平等和非歧视的年度报告也都对丹麦实施欧盟种族平等指令的过程发表了批评性意见。[22]

四、对丹麦拖延实施欧盟指令2000/43的理论解释



如何解释丹麦在实施欧盟指令2000/43时出现的拖延现象？表面原因是包含欧盟指令中在就业领域反歧视内容的丹麦政府第152号立法草案被议会否决，但这似乎太简单了。



1. 两种可能的解释

首先是海瑞蒂尔（Adrienne Heritier）的适应成本理论。该理论强调部长理事会立法决策过程与成员国如何实施特定政策之间的关联，认为成员国总是在决策过程中努力使欧盟的政策更容易与本国制度传统相适应，从而有利于减少政策实施成本。[23] 在丹麦实施欧盟指令2000/43这个案例上，丹麦政府面对的制度或行政适应成本比较低（除了设立独立的促进平等的专门机构，其运行大约每年需要三百万丹麦克朗费用），它只要通过几部法律，然后把任务交给法院就行了。导致丹麦未能及时、完全实现法律转化的直接原因与设立促进平等的专门机构相关，而实际上丹麦议会2002年6月6日通过法案已设立了专门机构。换句话说，所谓适应成本的说法在丹麦实施欧盟指令2000/43上并不成问题。

其次是汉森（Niels-Erik Hansen）关于将拖延实施欧盟指令的现象放在当时丹麦国内政治背景下考察的观点。[24] 他指出，2001年上台执政的丹麦自由党和保守党联合政府需要依赖议会内的极右翼政党丹麦人民党的支持，丹麦拖延实施欧盟指令2000/43的情况就是在这一政治背景下出现的。但这种说法并没有说明丹麦人民党如何在这一特定案例上所起的作用。前文提及，丹麦政府向议会提交的旨在实施欧盟指令中非劳动力市场部分内容的第155号立法草案，在规定期限前获得通过。丹麦人民党投票反对该立法草案并未能阻止法案的通过。问题的关键在于第152号立法草案中是否包含设立促进平等的专门机构这一条，但这是政府两党与其它反对党之间的观点对立，与丹麦人民党的立场关系并不大，该党对两个立法草案都持反对态度。因而把注意力放在丹麦人民党的影响上不能完全解释本文讨论的问题。 #p#分页标题#e#



2. 一种理性选择制度主义的分析

按照理性选择制度主义者（Rational Choice Institutionalist）蒂米特洛娃和斯图恩贝格的理论，成员国实施欧盟政策的国内程序也是一种治理（Governance），而不仅仅是一种管理（Management）。[25] 欧盟指令能否被成员国全面或部分实施，首先有赖于该指令的性质，即为国内立法留下多大的灵活性；其次依赖于国内政策行为者之间的合作程度。[26] 从欧盟指令本身出发研究政策实施问题（称为A policy specific approach），斯图恩贝格格外关

注一国国内立法过程，并提出以下假说：在特定政策事项上，欧盟法律转化的结果依赖于拥有否决权却又有不同偏好的国内行为者之间的互动，因为国内行为者能以自己对欧盟指令的诠释来决定国内立法的内容。[27]

从这一理论框架出发，斯图恩贝格提出了合作模型（Cooperation Model）来解释完全或部分实施欧盟政策的原因，协调模型（Coordination Model）解释拖延实施欧盟政策的原因。合作模型提出，如果欧盟指令中的特定政策事项位于欧盟成员国国内行为者的最佳偏好位置之间，该指令将得到完全实施。[28] 显然，当一国国内有否决权的行为者的政策偏好与欧盟指令要求的方向不一致时，他们首先会寻求自偏好的政策得到实施，这很容易导致拖延实施欧盟指令。但最终，当他们发现自己的政策偏好不可能完全实现，这些反对的立场反而使得欧盟指令得到字面意义上的（literally）完全实施。协调模型则提出，在国内立法过程中，当需要进行水平层面的政策协调时，如果欧盟指令的要求位于参与协调的行为者们最佳偏好位置之间的话，往往会拖延指令的实施。[29] 所谓水平层面的政策协调通常指一国议会内政党之间的协调，政府需要得到议会多数同意才能确保立法草案得到通过。当这些政党的立场出现如模型中所说的分裂状况时，拖延是不可避免的。与此同时，当各方最终找到均能接受的妥协立场时，欧盟指令会在较晚时候得到完全实施。



下文中，笔者将尝试运用这两个模型来检验丹麦在实施欧盟指令2000/43时出现拖延，但最终完全实施的情况。为测试第一个模型，我们确定三个持有否决权的行为者，分别是丹麦政府、议会和代表社会各方立场并为政府提供咨询的专家委员会。由于政府官员也参加了专家委员会，这个咨询阶段可以被看成是政府与社会进行协商的一个过程，而这正是治理概念最突出的特点。专家委员会建议，将欧盟指令中非劳动力市场的那些反歧视内容用一个新法律来实施，而涉及禁止劳动力市场上不公平待遇的工作则通过另外一个《禁止劳动力市场区别待遇法》来实施。[30] 丹麦政府向议会提交的第152号和155号立法草案基本上是专家委员会意见的体现。因此，我们可在分析立法过程时把专家委员会这个持否决权的行为者略去。尽管丹麦议会与政府在是否让同一机构负责劳动力市场不公平待遇案例上意见不同，他们对通过两部法律来实施欧盟指令却意见一致，而且议会通过了第155号立法草案。剩下的问题就是，第152号草案能否通过决定着欧盟指令是否能得到完全实施。由于不同政党均坚持在专门机构职

责范围这一问题上的立场不妥协（各方立场参见图1的模型分析），第152号立法草案未获通过。[31] 根据合作模型的预测，虽然未能解释为何出现拖延，但丹麦应会最终完全实施欧盟指令。事实上的结果是，在欧盟指令规定的最终期限之后9个月，丹麦议会通过新法律将丹麦人权研究所的职责范围扩大到劳动力市场案例，从而完全实现了指令要求。合作模型在此似乎预测准确。



图1：丹麦国内持否决权的行为者在实施欧盟指令2000/43问题上的各自政策偏好（第152号立法草案），是否设立另一专门机构负责劳动力市场歧视案例。V和KF是组成政府的两个政党，DF是丹麦人民党，其余是丹议会内其他反对党。



为检验协调模型，我们首先将议会内各政党界定为水平层面的行为者，因为在政府向议会提交立法草案之后，那些低层次行为者（负责起草立法草案的官员等）作用就不重要了。[32] 在对第152号立法草案进行三读的过程中，丹麦政府始终反对设立另外一个新的专门机构处理劳动力市场上的歧视案例，而其他多数反对党则主张另设新机构。通常在议会内支持政府立场的丹麦人民党在该问题上持更消极立场，根本上反对两个立法草案。因此，当时看不到各方达成一致的前景，出现暂时的僵局和拖延实施欧盟指令就在所难免了。2003年5月27日，由于只有执政两党的支持，其他政党均持反对态度，第152号立法草案未获通过（各党立场详见下图2）。



图2：丹麦国内立法过程中参与协调的行为者在实施欧盟指令2000/43问题上的各自政策偏好（第152号立法草案），是否设立另一专门机构负责劳动力市场歧视案例。



2003年10月22日，在野的丹麦社会民主党部分议员提交了第40号立法草案，就是否设立专门机构负责处理劳动力市场歧视案例问题取代被废弃的前第152号政府立法草案。这个新的立法草案建议将业已存在的负责非劳动力市场歧视案例的专门机构职权范围扩大到劳动力市场歧视案例。鉴于丹麦已经拖延实施欧盟指令2000/43并被欧盟委员会警告，丹麦政府面临较大压力，这一方案成为绝大多数政党可以接受的一种妥协方案（参见图3的说明）。而这种妥协方案本身已经充分满足了欧盟指令的要求。因此，丹麦议会最终顺利通过这个立法草案，欧盟指令2000/43才算最终得以实施。



图3：丹麦国内立法过程中参与协调的行为者在实施欧盟指令2000/43问题上（第40号立法草案）投票情况，是否设立另一专门机构负责劳动力市场歧视案例。





五、结论

笔者通过丹麦实施欧盟指令2000/43这个案例的分析，检验了为何丹麦未能及时、充分实施该项指令。可能的解释来自不同方面，比如将部长理事会关于该法令的决策过程与成员国适应成本联系起来，又或者以指令自身为出发点把注意力放在一国国内政治舞台的分析方法。经验数据表明，在本文的案例中，理性行为者追求自身政策偏好过程中进行互动的理论框架解释力最佳。该理论强调从特定的政策出发进行分析的微观分析视角，探讨了国内行为者在实施欧盟政策过程中的互动情况，今后可进一步通过更多案例来测试其在解释欧盟成员国实施欧盟政策方面的预测力。 #p#分页标题#e#



注释：

[1] 欧盟委员会一定程度上担负监督政策实施的职责，但具体实施工作由成员国中央和地方政府完成。

[2] 欧盟委员会1996年10月就欧盟环境法在成员国执行情况向部长理事会和欧洲议会通报情况时的说法。转引自Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, Implementing EU Public Policy, in Jeremy Richardson eds., European Union: Power and Policy-Making, Routledge, second edition, chapter 17, 2001, p.336.

[3] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p. 336.

[4] Ibid.

[5] 在欧盟竞争政策上，个人和企业有权把未执行欧盟法的政府机构诉至本国或欧洲法院。

[6] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, 2001, p.336.

[7] Ibid., p.352.

[8] Dionyssis Dimitrakopoulos and Jeremy Richardson, Implementing EU Public Policy, pp. 345-350.

[9] Marco Giuliani, Europeanization in Comparative Perspective: Institutional Fit and National Adaptation, in K. Featherstone and C. Radaelli eds., The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp.134-155.

[10] Heather Mbaye, Why National States Comply with Supranational Law, European Union Politics, Vol. 2, No.3, 2001, pp.259-281.

[11] Jonas Tallberg, Paths to Compliance: Enforcement, Management, and the European Union, International Organization, Vol.56, No.3, Summer 2002, pp.609-643.

[12] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, The Search for Convergence of National Policies in the European Union, European Union Politics, Vol. 1, No.2, 2000, pp.201-226.



[13] 欧盟指令2000/43的文本，参见Official Journal of the European Communities, L180, pp.0022-0026.

[14] 另外一个相关的欧盟指令编号2000/78，称为就业平等指令（Employment Equality Directive），该指令旨在禁止在招聘就业领域内任何基于个人宗教信仰、残疾状况、年龄或性取向的歧视行为。成员国必须在2003年12月2日前将该指令转化为本国法律。

[15] 丹麦国

内法院只能在政府议案（内容必须与法院工作相关）未提交议会之前的听证过程中发表意见，但并不直接参与法律转化工作。

[16] 丹麦国内已有反歧视立法的情况，参见European Monitoring Center on Racism and Xenophobia (EUMC report), Anti-Discrimination Legislation in EU Member States: Denmark, Vienna, 2002.

[17] 该委员会全名为Committee on implementation in Danish law of the Directive implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin。

[18] 关于这三份立法草案的情况，参见Danish Ministry of Integration, Forslag til lov om etnisk ligebehandling, Bill 155 to the Parliament, 29th January 2003, http://www.inm.dk; Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD), Analytical Report on Legislation, RAXEN National Focal Point Denmark, Copenhagen, 2004; The International Center for Migration Policy Development (ICMPD), Migrants, Minorities and Legislation: Documenting Legal Measures and Remedies Against Discrimination in 15 Member States of the European Union, 2004.

[19] 关于这部法律的有关情况，可参见European Network Against Racism (ENAR), Overview on the transposition of the Council Directive 2000/43/EC, 8th July 2003.

[20] 关于丹麦未能及时、全面实施欧盟指令2000/43的情况和评论，参见Documentary and Advisory Center on Racial Discrimination (DACoRD) Report, 2004, pp.25-26.

[21] European Commission, Commission concerned at member states failure to implement new racial equality rules, Press Release, 18th July 2003.

[22] European Commission, Equality and Non-Discrimination Annual Report, DG for Employment and Social Affairs, 2003 2004.

[23] Adrienne Heritier, Leaders and Laggards in European Clean Air Policy, Bridgitte Unger and Frans van Waarden eds., Convergence or Diversity: Internationalization and Economic Policy Response, 1995, pp.278-306.

[24] 详见Niels-Erik Hansen, Executive Summary of Discrimination Based on Racial or Ethnic Origin: Denmark, Community Action Program to Combat Discrimination, European Commission, 2004.

[25] Antoaneta Dimitrova and Bernard Steunenberg, 2000, pp.201-226.

[26] Ibid.

[27] 参见Bernard Steunenburg, A Policy Solution to the EU Directives Transposition Puzzle: Interaction of Interests in Different Domestic Arenas, Leiden University Working Paper, 2004; Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.

[28] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2004.

[29] Bernard Steunenburg, Leiden University Working Paper, 2005.

[30] Danish Ministry of Integration, Gennemfrelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling, Offic

ial Report 2002, http://www.inm.dk

[31] 材料来自丹麦议会网站上查询到的立法过程档案资料。Danish Parliament, L 155, L 152 and L 40, 2003, http://www.folketinget.dk #p#分页标题#e#

[32] 关于低层次行为者和高层次行为者的概念和区别，参见Bernard Steunenburg, Turning Swift Policy Making into Deadlock and Delay: National Policy Coordination and the Transposition of EU Directives, Leiden University Working Paper, 2005.



（作者简介：外交学院国际关系专业2006级博士研究生，北京，100701）

收稿日期：2007年8月