环境影响评价综述

我国环境影响评价的现状和新发展

摘要：环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）是根据一个项目对环境产生的影响而进行的识别、预测和评价的过程。虽然我国目前建立了相关的环境影响评价制度，但执行力度不够，还存在诸多不足，其中重要的是大量专家和政治动机的缺乏。我们可以通过采取相应的环境影响评价策略来减少我国环境影响评价的不足，提高它的有效性。但更重要的是要把传统的环境影响评价理念和战略环境评价相结合，并且在实际的工业生产过程中进行清洁生产，从根本上解决环境问题，从而真正做到资源、环境、经济的可持续发展。

关键词：环境影响评价（EIA）；战略环境评价（SEA）；清洁生产

1 引言

环境影响评价是根据一个项目对环境产生的影响而进行的识别、预测和评价的过程。自从1969年美国通过《国家环境政策法》最早建立了环境影响评价制度以后，环境影响评价制度得到了广泛应用，到目前为止，已经发展到100多个国家和地区。我国也制定了相关的环境影响评价制度。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与实施”中提出：“在有关立法中，规定建立‘可持续发展影响评价制度’，要求政府部门在制订政策、规划过程中和企业立项中时，对可持续发展可能产生的影响做出评估”。

2 我国环境影响评价制度的不足

2.1缺乏动机

我国的环境影响评价工作最早开始于20世纪70年代。自从1989年修订了《中华人民共和国环境保护法》以来，我国建立了正式的环境影响评价制度。但是，有关环境影响评价的法律制度经常没有被贯彻执行，而且一份环境报告也很容易通过。环境影响评价是被外部机构从上到下施加影响，而不是在内部负责的环境保护部门监控下进行。这种需求和动机的缺乏，总的来说，可能是一种依照环境的“真正”的政治优先权的缺乏，对于环境影响评价来说更是如此。因此，必须对政策制订者施加压力，使其在产生环境问题之前，考虑经济发展政策。

2.2不充分的专业机构和人员

我国没有大量经验丰富的从事环境影响评价工作的专业人士。环境影响评价工作通常是被大学和研究机构承包的。专业顾问不能被利用来帮助进行这类工作，而且外国环境顾问也只有在一个项目得到像世界银行这类的发展机构赞助时，才被咨询。

2.3公众参与不充分

公众参与是环境影响评价有效性的重要因素。在《建设项目环境保护管理条例》（下称《条例》）于1988年底颁布实施前，中国的EIA没有正式的公众参与。尽管各部门代表和专家参与EIA大纲和报告书的审查可以看作是一种高层次的公众参与，但受项目影响的公众往往没有适当的渠道参与EIA过程。在《条例》实施后，公众参与虽有法可依，但仍存在不少问题。首先，《条例》虽然规定在编制EIA报告时要进行公众参与，但在EIA过程的其他关键点如筛选、大纲及审查阶段没有规定进行公众咨询；其次，对公众如何参与EIA过程，《条例》也没有具体的规定和指南。因此，对EIA的公众参与意识现在还处于较低的水平。

2.4评价方法不当

1998年的美国环境纲要（The United Nation Environment Program）阐明了最简单也是最重要的关于环境影响评价方法的原则：（1）集中主要问题；（2）包含适当的人员和机构；（3）

联系有关项目结果的信息；（4）提出清晰的减轻环境影响的措施和合理的环境管理手段；（5）为决策制订者提供有用的信息。不幸的是，在我国这些建议并没有被采纳。在国内过多的强调了数学模型，而忽视了实用评价方法，并且环境报告也趋向于提供巨大的、过细的、不必要的信息，使得文件篇幅超过了几百页，结果常常把读者的注意力转移到不重要的环境影响评价中去。

3 未来的环境影响评价策略

为了改进我国环境影响评价制度的有效性，以下措施可供参考使用：

3.1 结合计划过程中一定地区的战略项目

我国的环境影响评价还是一个以项目为基础的活动，它最多识别了重要的环境影响，在最坏的情况下也只是作为一种获得了计划许可的手段而被采用。在环境影响评价执行过程中的一个主要约束就是目前它与计划和设计过程相脱离。在设计和计划完成以后的一定项目水平上，它通常是作为一种表明发展是合乎环境要求的手段，这时采用减少环境影响的措施不可避免地太迟、太无效率了，也很难被执行。把建立环境影响评价作为发展前的方法与经济计划和项目设计可行性研究联系起来，可以帮助降低成本、节约时间和改进长期的质量。环境影响评价需要被作为一种能帮助计划和有效使用资源的手段，而不是经济发展的中断或障碍。结合环境影响评价和项目可行性研究以及战略性的决策制定，将有助于实现我们的目标。

3.2加强立法

目前世界上相当多的国家制定了专门的环境影响评价法。我国虽然已经开始重视环境影响评价制度建设，但在立法层次上偏低。鉴于我国严重的环境污染问题和生态破坏现状，进一步完善环境影响评价制度，特别是制定一部专门的环境影响评价法已刻不容缓。环境影响评价法作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它应当对环境影响评价制度作系统、完整、明确的规定。如对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等做出规定。如果这些法定的标准不能清楚地获得并且得到实施，那么环境影响评价的可信性很容易失去。值得注意的是，源于发达国家的不切实际的环境标准通常是不可行的，他们的规章在大多数发展中国家都不起作用。

3.3 建立适当的管理能力

管理问题通常是有很多，值得注意的有两种：第一种是要拥有环境管理计划。它能清楚地提出发展要求、识别项目参与者的角色和责任，建立实现有效执行的管理结构。第二种涉及监控，它应当变成未来环境影响评价制度的强制性要求，以提高意识、改进教育、发展高质量的资料库和精确测量影响预测。通过监控的潜在反馈工具能较快地更新和改进未来的环境影响评价质量。

3.4 提高对社会和文化意识的敏感度

社会和文化问题长期以来都是环境影响评价执行过程中的一个虚弱环节。一些问题都是源于环境影响评价过程中公众应当被满足的愿望和需求没有得到充分的注意。然而，公众参与正在通过非政府组织的活动而越来越有影响力。

3.5 组织全面的教育和培训

教育被确认为一个可以改进环境影响评价有效性的重要组成部分，而且参与发展过程的机构所做出的努力也是一种有用的策略。

4 我国环境影响评价的新发展：战略环境评价和清洁生产

4.1 战略环境评价（Strategy Environmental Assessment，SEA)

20世纪80年代初，伴随着世界范围内的环境污染和大范围生态破坏高潮的出现，人们开始关心一些影响范围大和危害严重的环境问题，如酸雨、臭氧层破坏、“温室效应”等。这