PPP模式合同管理和风险管理(首创案例)
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（二）案例：北京“鸟巢”PPP项目、北京“地铁”4号线
（三）政府规避PPP项目风险的措施
PPP项目的合同管理和风险管理
主讲人：陆阳律师
近年来，面对日益增长的城市公共项目需求，政府部门作为投资主体与建设主体的压力愈来愈大。在国务院限制了对地方政府融资平台之后，随之而来的问题是这类公益性项目如何建设运作。对此，财政部和发改委多次出台指导意见、管理办法、操作指南，肯定政府和社会资本的合作模式，以拓展第三条道路满足现代公共基础设施的建设。PPP模式的引入顺应了这种大背景的发展，也是当下最热门和值得探讨的项目运作方式。PPP项目能够充分利用社会资本的经验、技术和资金，对我国公共设施的建设具有很大的意义。那么在涉及到PPP项目的整个实施流程中，将涉及多个法律主体；对于不同法律主体所签署的合同，将是他们日后参与PPP项目的依据。今天我们将会对PPP项目中所涉及的合同进行系统化的梳理，并对PPP项目中产生的风险进行分析，提出规避措施。
（表格：如PPT所示）
1、项目识别。对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合PPP项目的运作。那么在决定适用PPP项目时，首先应当进行项目识别，它包括四个阶段：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。（1）项目发起，发起人可以是政府也可以是社会资本；政府发起时，财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向交通、环保、能源等各行业主管部门征集潜在的PPP项目。行业主管部门也可以在城市宏观规划或专项规划时遴选PPP项目。发起人是社会资本方时，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。（2）项目筛选，指财政部门与行业主管部门合作，一同对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。（3）物有所值评价，包括定性评价和定量评价。定性评价重点关注的是，比较PPP模式与传统模式，看采用PPP模式能够增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本，与公共部门的比较值进行比较，判断PPP模式是否降低项目成本。（4）财政承受能力论证。顾名思义，就是论证政府的承受能力，计算政府付费成本或政府补贴等财政支出，成本的支出不得超过当年财政收入的一定比例。
一、PPP项目背景介绍
（一）内容概述
1、定义：PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，故我们常称为PPP，中文译为“公共—私营—合作关系”。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP模式进行了明确说明，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”2014年12月财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交等”方式。
PPP项目的合同管理和风险管理讲义大纲
一、PPP项目背景介绍
（一）PPP项目内容概述
1、定义介绍
2、适用领域
3、本质
4、意义
（二）PPP项目实施流程
1、项目识别：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证
2、项目准备：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核
3、项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署
4、项目执行：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估
5、项目移交：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价
二、PPP项目的合同体系及管理
（一）PPP项目合同主体
1、政府部门
2、社会资本
3、项目公司
4、融资方
5、承包商和分包商
6、专业运营商
7、原料供应商
8、产品或服务购买方
9、保险公司
10、咨询机构
（二）PPP项目实施流程
为了进一步科学的规范、推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），在2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）；这部指南对现实中PPP的实践操作意义很大，其中一点就在于它规范了PPP项目的实施流程，在一定程度上也为PPP项目涉及的各主体制定了一些要求。
（二）PPP项目的合同体系（表格）
1、PPP项目合同
2、股东协议
3、履约合同：工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同
4、融资合同
5、保险合同
6、特许经营协议
7、其他合同
（三）案例：北京地铁四号线
（四）合同管理
三、PPP项目的风险管理
（一）PPP项目风险分配机制
1、风险分配原则
2、常见的风险分配安排
2、适用领域：
主要是针对规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目。
（1）公共交通项目，服务性强、投资规模较大。
（2）公用设施项目：指政府有义务提供的市政公用基础设施，包括供电、供气、供水、供热，污水处理、垃圾处理、通信服务设施等，特点：公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小。
（3）社会公共服务项目：包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。
3、本质：它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。政府与社会资本合作，建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
4、意义：推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。根据财政部、发改委、人民银行在2015年5月19日发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》可以将PPP项目的推广和应用分为以下三点：（1）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，使有丰富经验、专业技术的社会资本进入，既解决了政府职能错位、越位和缺位的问题，又提升了公共服务的效率。（2）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；PPP模式可以打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，给予中小企业更多参与机会，从而激发市场主体的更多活力和发展潜力。（3）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为支付依据，纳入财政预算管理。这样可以有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，防范和化解政府性债务风险。
（三）政府规避PPP项目风险的措施
PPP项目的合同管理和风险管理
主讲人：陆阳律师
近年来，面对日益增长的城市公共项目需求，政府部门作为投资主体与建设主体的压力愈来愈大。在国务院限制了对地方政府融资平台之后，随之而来的问题是这类公益性项目如何建设运作。对此，财政部和发改委多次出台指导意见、管理办法、操作指南，肯定政府和社会资本的合作模式，以拓展第三条道路满足现代公共基础设施的建设。PPP模式的引入顺应了这种大背景的发展，也是当下最热门和值得探讨的项目运作方式。PPP项目能够充分利用社会资本的经验、技术和资金，对我国公共设施的建设具有很大的意义。那么在涉及到PPP项目的整个实施流程中，将涉及多个法律主体；对于不同法律主体所签署的合同，将是他们日后参与PPP项目的依据。今天我们将会对PPP项目中所涉及的合同进行系统化的梳理，并对PPP项目中产生的风险进行分析，提出规避措施。
（表格：如PPT所示）
1、项目识别。对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，比较适合PPP项目的运作。那么在决定适用PPP项目时，首先应当进行项目识别，它包括四个阶段：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证。（1）项目发起，发起人可以是政府也可以是社会资本；政府发起时，财政部门（政府和社会资本合作中心）负责向交通、环保、能源等各行业主管部门征集潜在的PPP项目。行业主管部门也可以在城市宏观规划或专项规划时遴选PPP项目。发起人是社会资本方时，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在的PPP项目。（2）项目筛选，指财政部门与行业主管部门合作，一同对潜在的PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。（3）物有所值评价，包括定性评价和定量评价。定性评价重点关注的是，比较PPP模式与传统模式，看采用PPP模式能够增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本，与公共部门的比较值进行比较，判断PPP模式是否降低项目成本。（4）财政承受能力论证。顾名思义，就是论证政府的承受能力，计算政府付费成本或政府补贴等财政支出，成本的支出不得超过当年财政收入的一定比例。
一、PPP项目背景介绍
（一）内容概述
1、定义：PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，故我们常称为PPP，中文译为“公共—私营—合作关系”。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP模式进行了明确说明，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”2014年12月财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交等”方式。
PPP项目的合同管理和风险管理讲义大纲
一、PPP项目背景介绍
（一）PPP项目内容概述
1、定义介绍
2、适用领域
3、本质
4、意义
（二）PPP项目实施流程
1、项目识别：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证
2、项目准备：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核
3、项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署
4、项目执行：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估
5、项目移交：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价
二、PPP项目的合同体系及管理
（一）PPP项目合同主体
1、政府部门
2、社会资本
3、项目公司
4、融资方
5、承包商和分包商
6、专业运营商
7、原料供应商
8、产品或服务购买方
9、保险公司
10、咨询机构
（二）PPP项目实施流程
为了进一步科学的规范、推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），在2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）；这部指南对现实中PPP的实践操作意义很大，其中一点就在于它规范了PPP项目的实施流程，在一定程度上也为PPP项目涉及的各主体制定了一些要求。
（二）PPP项目的合同体系（表格）
1、PPP项目合同
2、股东协议
3、履约合同：工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同
4、融资合同
5、保险合同
6、特许经营协议
7、其他合同
（三）案例：北京地铁四号线
（四）合同管理
三、PPP项目的风险管理
（一）PPP项目风险分配机制
1、风险分配原则
2、常见的风险分配安排
2、适用领域：
主要是针对规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目。
（1）公共交通项目，服务性强、投资规模较大。
（2）公用设施项目：指政府有义务提供的市政公用基础设施，包括供电、供气、供水、供热，污水处理、垃圾处理、通信服务设施等，特点：公益性、自然垄断性、政府监管严、价格弹性较小。
（3）社会公共服务项目：包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。
3、本质：它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。政府与社会资本合作，建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
4、意义：推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。根据财政部、发改委、人民银行在2015年5月19日发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》可以将PPP项目的推广和应用分为以下三点：（1）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，使有丰富经验、专业技术的社会资本进入，既解决了政府职能错位、越位和缺位的问题，又提升了公共服务的效率。（2）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；PPP模式可以打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，给予中小企业更多参与机会，从而激发市场主体的更多活力和发展潜力。（3）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；在PPP模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为支付依据，纳入财政预算管理。这样可以有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，防范和化解政府性债务风险。