或有债务与财政

或有债务与财政

制，地方政府无权发行债务，中央政府担任着坚持社会正义与公平的道德义务。在或有债务上，中央政府不得不承担道义责任。当各种金融投资风险出现时，中央必定出面营救，从而在市场上形成道德风险：以中央政府为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托代理关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系、到头来，一旦出现风险，所有代理人都会将风险向中央政府转移，这会远远越出中央政府预算控制的范围。

二、政府或有负债的成因分析

市场转型的社会主义改革中，由于投资体制、企业体制、金融体制改革的深化，政府财政，尤其是中央政府财政面临越来越大的或有债务风险和不确定性压力，而政府在制定财政时如未留意这种趋势的变化，那么风险无疑会加大。

1．“准国债”风险：所谓“准国债”是指各政府部门所发行的有财政担保的债券，如行业主管部门债券、政府性银行债券等。这部分债务也是由法律和合同认可的，要求及时全额偿还。与国债不同的是发行准国债的各行业主管部门和政策性银行都有除财政拨款以外的收入来源，所以，他们的借债只能部分地要求财政偿还，中央政府对这一部分债务承担着信用风险和道义风险。

2．地方政府债务风险：由于我国法律规定地方政府不能自行发债，所以，地方政府债务主要是地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。目前，这部分债务可以说是一个“黑箱”，谁也说不清其规模有多大。这部分债券是由担保形成的，即是或有的，不一定要偿还的。这部分债务的承担者首先应是借债的投资机构和国有企业，然后才是地方政府。只有在地方政府财政难以偿还的情况下，

中央财政才可能给予必要的支持。但在这种条件下，又有可能引发新的道德风险，即地方政府（以及下面将要提到的企业与发展银行）知道反正中央政府会充当最终的支付人，便会放松自己的努力，从而使风险发行的概率大大上升。

3．社会保障基金缺口风险（主要是养老保险金缺口风险）；长期以来，我国社保制度实行的是广就业、低工资、多补助的政策，社会保障所需资金全部由国家和企业包揽，个人不承担费用且实行现收现付制，没有积累。在老龄化高峰逼近和社会主义市场经济体制逐步建立的新形势下，现收现付制的社会保障模式必须改革。目前，我国确立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，但多数地区个人账户是“空账”运行，实际上还是现收现付制。为弥补历史欠账，支持国企改革和维持社会稳定，对于社保资金的缺口，财政肯定是要拿出资金来弥补的。对于这部分债务，财政是不应全额负担的，但由于归还的时间和数额有很大的不确定性，因此潜在的风险是很大的。

4．银行经营风险和国企财务风险：银行经营风险和国企财务风险都有可能通过两种途径转化为财政风险：一是由于国企和银行经济效益低下，会制约财政收入的增长。二是银行和部分国企处于国民经济命脉产业地位，财政必须予以扶持。特别是在目前我国国有经济的基本结构仍然是“三位一体”的情况，这种风险的转化途径表现得更明显。1998年财政向银行发行2700亿国债给银行注资；1999年建立资产管理公司向银行发行财政担保的债券，按面值购买银行不良贷款，然后通过债转股给国家经贸委指定国有企业豁免债务。但在市场经济条件下，对银行经营风险和国企财务风险最能控制的主体当然应是其自身，国家从国民经济的整体利益考虑进行扶持，但不是说银行和国企风险都要由财政承担，这部分债务对财政来说是或有的，又是不应由财政承担的。

以上四个方面是目前我国政府或有债务的主要内容，除此之外，还包括：为维持本国金

融体系稳定，特别是在金融危机的时候，财政对金融体系重要功能的维护力度，对所有存款人的保护，都会大大超过法律义务，也会大大超过政府保险计划所承诺的限度，从而给财政带来或有风险；财政对于通货稳定、固定汇率、中央银行体系的支持，在危机时机可能会迫使中央财政参与国际性的援助计划方案，这又是契约外的或有的隐性的债务；最后，再如实现无法预料的自然灾害所引起的或有的、额外的财政风险，比如，1998年中国洪灾，2000年北京沙尘暴。

目前我国政府债务无论是显形的还是隐性的，从某种程度上说是推进经济改革不得不付出的代价，但这里我们分析的政府或有负债风险的形成并不是偶然的，有着深层次的原因：

1．首先，由于我国目前采取的预算管理办法存在缺陷：一是时间跨度短，往往重视年度预算，无法考虑由政府建立养老金和其他政府津贴计划，也无法分析由政府发放或担保的贷款所引发的后续风险；二是传统的预算仅仅知道现金流量，不考虑负债的增加，也不考虑或有债务，不考虑财政的过去承诺所引发的未来成本。这种短期的，并且以现金流而非负债的预算管理会造成不稳定，带来财政成本的转移；三是预算外收入、制度外收入的膨胀影响了财政抵御风险的能力，大量财政性资金游离于财政预算管理之外，这在法制国家是极不正常的，必须整治。

2．其次，随着市场经济的变革，我国长期以来的那种统收统支财政体制也要求变革，但由于缺乏成熟的法律体制规范，以及微观经济主体的风险意识淡薄，形成了以中央为一方，其他经济主体如地方政府、银行、企业为另一方的一种不确定的委托代理关系，其内在蕴涵着巨大的或有债务危机，使中央财政不得不面临潜在的压力。

企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构决定着财政为银行和国企提供隐性的债务担保，但由于国有企业经营效率不高，其资产的流动性尤其是变现能力差，再加上风险意识淡薄，无疑会造成企业债务向银行债务转移，银行债务向政府债务转移的结果，在这样一个委托代理关系系统内部，财政始终必须承担社会道义责住以及由此而产生的风险。改革至今，必须改变这种现状，今后除对于处于国民经济命脉的国有企业进行必要的资金支持以外，对于竞争性行业的企业，国家只能以社会管理者的身份征收税收和以资本所有者的身份取得收益，不再干预企业的具体经营活动，对国企债务也仅以企业所有的资产为限负有限责任，不能再无休止地指令银行对国有银行贷款和对企业贷款提供担保，这样只会使今后的财政不堪重负。

三、政府或有负债风险控制分析

市场经济下政府或有负债的产生有着不可抗拒的因素，其风险不同于一般的财政风险，有着其特殊性，政府作为一个理性的决策者，就必须充分认识这种或有的财政风险。

目前，主张将或有负债显性化的人士认为，这样做等于政府事先对风险作了承诺，人们的侥幸心理会下降，潜在各方增加政府或有负债的可能性减小，其道德风险会降低。但反对的意见却不这样认为，在某些领域政府不可能真正做到“甩手不管”，因此中央财政的道德风险却不一定会减小，这里分歧主要在于政府承诺的可信度。因此，芝加哥大学经济系著名教授Robert Townwnson提出一个“有限承诺”理论，认为应分辨不同的项目，找出什么领域政府对隐性负债做出承诺，并且找出最合理的承诺限度。现在理论界对或有负债是否在预算体制中予以考虑仍存在争议，IMF提出的《提高财政事务透明度的准则》中提到“财务报表公布时，年度财政预算应说明或然负债、征税支出、准财政