方红生、张军(2009)：中国地方政府扩张偏向的财政行为：观察与解释【经济学(季刊),2009.3】

第8卷第3期2009年4月经济学(季刊)China Economic Quarterly V ol .8,No .3A pril ,2009

中国地方政府扩张偏向的财政行为:

观察与解释

方红生　张　军＊

摘　要　本文考察了中国地方政府的扩张偏向的财政行为。本文认为扩张偏向的财政行为是中国式的分权治理模式与缺乏良好制度约束相互作用的结果。本文利用中国28个地区的1994—2004年的非平衡面板数据和Probit 模型方法验证了这个假说。本文的政策含义是,要使地方政府执行有利于宏观经济稳定的财政政策,除需要良好的制度基础设施之外,最根本的还是要将中国式分权治理模式中以GDP 为主的政绩考核机制调整为以经济稳定优先并兼顾民意的政府考核机制。

关键词　扩张偏向的政策,中国式分权,Pro bit 模型

＊方红生,浙江财经学院经济与国际贸易学院。通信地址:浙江省杭州市下沙高教园区学源街18号,310018;E -mail :fudancenter7@yahoo .com .cn 。张军,复旦大学中国社会主义市场经济研究中心。通信地址:上海市邯郸路220号,200433;E -mail :junz h 2000@fu dan .edu .cn 。作者感谢陈钊教授、陆铭教授、王永钦副教授、张晏副教授和匿名审稿人的评论和建议,感谢陈诗一博士、傅勇博士、罗长远博士和高远博士所提供的重要数据支持,樊潇彦博士和刘修岩博士在计量技术方面的帮助和第八届中国青年经济学者论坛与会者的有益评论。方红生还要感谢国家社科基金项目(08C JL008)、教育部人文社会科学基金项目(05J C790110)、浙江省自然科学基金项目(Y6080332)、杭州市社科项目(B08LJ02)和浙江省优秀青年教师资助计划项目的慷慨资助。张军感谢教育部重点研究基地重大研究项目(05JJD790076)和教育部长江学者配套研究项目的慷慨资助。文责自负。

一、引 言

近年来,国际经济学界越来越关注宏观调控经验中的财政政策行为。出人意料的是,研究发现,很多发展中国家的财政政策竟然是顺周期的,这与传统的智慧不符。人们相信顺周期性的财政政策应该对长期经济增长过程中的宏观经济波动负主要责任。然而,一国政府为什么会采用这种不利于宏观稳定的顺周期的财政政策?新政治经济学文献认为,除金融约束外,最根本的因素还是在于一国的政治制度和政府治理体制。

中国的现实情况是怎样的呢?本文通过考察1994—2004年中国28个地区的非平衡面板数据发现,在经济繁荣期,中国地方政府有63.78%的概率在执行扩张性政策,而在经济衰退期,中国地方政府有75.16%的概率执行的并

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　经济学(季刊)第8卷不是紧缩性政策而是扩张性政策。这意味着中国地方政府倾向于执行的是扩张偏向的财政政策,而不是所谓的顺周期性财政政策。

本文将在借鉴相关文献的基础上提出一个解释中国地方政府扩张偏向的财政政策的假说,该假说认为中国地方政府扩张偏向的政策就是中国式分权的治理模式和缺乏良好的制度约束互动的一个可以解释的结果。这表明为确保中国地方政府忠实履行中央政府的宏观调控政策,政治说教和行政干预并不是一个根本之策。与此同时,我们认为该假说是中国经验对现有理论的贡献。

在本文,我们将研究对象定位在扩张偏向的财政政策,而不是顺周期性的财政政策。我们将指出,将后者作为研究对象可能是误导的,因为国外经济学家所发现的顺周期财政政策的典型事实与其度量的方法有关。

另外,我们在本文中解决了研究对象变化后的研究方法问题。通过与其他方法进行比较,本文指出,Probit模型方法是用于研究扩张偏向的财政政策的一种适当的方法。我们通过构造中国式的分权治理和制度约束的代理变量,证实了本文提出的假说,其中代理变量分别是政府竞争指标和反腐败指标。计量结果表明,政府竞争对财政政策扩张偏向的边际影响是反腐败力度的函数。具体地说,反腐败力度越大,边际影响越小。一个更有趣的发现是,若反腐败力度超过某一临界值,边际影响即为负,也就是会导致地方政府不再实行扩张偏向的财政政策。

我们的这一结果与Wo o(2005)的研究结论非常相关。他的理论和实证结果表明,良好的制度约束有利于政府实行反周期的财政政策。另一方面,我们的工作实质上也分别为马俊和刘亚平(2005)的借债假说以及周黎安(2007)关于“晋升锦标赛模式”的粗放式财政扩张效应的理论分析提供了间接和直接的经验支持。

本文的结构安排如下:在第二部分,我们将对顺周期的财政政策的经济研究文献进行综述和评论,目的是想从中汲取理论和经验研究的经验和教训。第三部分,我们给出了中国财政政策扩张偏向的典型事实,并在借鉴相关文献的基础上提出了我们的理论假说。在第四部分,我们说明了计量模型、指标选择和数据的来源。第五部分给出了计量结果的报告。最后是结论与政策含义。

二、文献回顾

Gavin and Perotti(1997)首次指出拉丁美洲的财政政策是顺周期的,但Talvi and Vegh(2005)、Catão and Sutton(2002)以及M anasse(2005)和Kaminski et al.(2004)都注意到这并不是拉丁美洲特有的现象:财政政策的顺周期性在许多发展中国家都很常见。那么,究竟是什么因素导致大量的国

第3期方红生、张　军:地方政府扩张偏向的财政行为1067家事实上实施了这种不利于宏观经济稳定的政策呢?

经济学家早期的研究认为这是金融约束因素造成的,但近期的研究则认为政治制度可能是最根本的因素。代表性的新政治经济学理论有三种,分别是腐败与民主互动论(A lesina and Tabellini,2006)、贪婪效应论(To rnell and Lane,1999;Talvi and Veg h,2005)和社会偏好极化论(Woo,2005)。考虑到这些理论试图解释的都是那些与中国政治制度截然不同的国家的现象,因此,我们认为它们不可能很好地解释中国的财政政策和宏观经济现象,尽管这些研究文献对我们是有着非常重要的启示意义的。

(一)金融约束论

该理论认为,经济衰退时,许多发展中国家不能向国际资本市场借贷,或即使能够借贷,也要支付非常高的利率。因此,借款的政府必须削减支出;繁荣时,借贷则变得容易,从而增加公共支出(Gavin and Pero tti,1997; Ca tão and Sutto n,2002;Kaminski et al.,2004)。Alesina and Tabellini (2006)指出,该理论并不完备,因为它并不能回答以下两个关键性问题。第一,这些国家为什么不在经济景气时通过储蓄自我保险以便衰退时尽可能避免信贷约束?第二,贷款者如果深信借款将是平滑经济周期的最优方案,为何不给即便是衰退期的国家提供资金?对于第一点,我们想补充的是,如果这些国家的政府真的像仁慈政府一样行动,为何不在经济繁荣时实行反周期财政政策?这意味着,为了更好地解释顺周期财政政策,我们在理论上必须增加一个政治扭曲的维度。

,金融约束论对于公共政策还是有着重要的含义,因为它主张发展中国家、特别是基本面健康的那些国家在经济衰退时应该给予它们进入国际市场的机会。继1998年夏天俄罗斯危机后的全球金融骚乱之后,为实现上述目标,国际上已经提出了几个机制,如启动多边金融组织和私人部门之间的协调行动或实施信贷额度等。

(二)腐败与民主互动论

Alesina and Tabellini(2006)将实施顺周期的政策解释成是一个政治代理的结果。具体地说就是,在一个腐败和不完全信息的环境中,投票者可以观察到经济状态,但他们不能充分观察到政府借款。因此,当投票者看见经济繁荣时,他们将通过对政府的再选举约束要求政府减税和增加公共支出。于是,顺周期源于投票者对腐败政府治理的需要。Alesina和Tabellini认为,这类顺周期性既在繁荣期也在衰退期出现,但在腐败盛行和政府对投票者负责的国家应该更常见。这是因为,如果政府完全不负责任,那么腐败将更猖獗,但投票者并不能影响政府的行为,因此,顺周期偏向应该会消失。

Alesina和T abellini用87个国家1960—1999