《政治与行政》读书笔记

《政治与行政》读书笔记

弗兰克·古德诺的《政治与行政》一书作为西方公共行政学史上的经典力作，首次对政治与行政二分法进行了系统论述。其所提出的政治与行政二分法以及在本书中所阐述的实现两者的协调极大地推动了美国行政学的发展，深刻反映着那个时代的剧变和发展。本书为美国行政学的开山之作。不仅为美国当时的政治体制的发展提出了独特的见解，对于当今中国的党政关系也有很大的启示。本文从以下部分来介绍本书以及自己的看法。

一、作者生平

弗兰克·古德诺，美国政治学家，行政学家，行政法学家，教育家。1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1839年11月15日逝于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士学位和文学硕士学位，在哥伦比亚大学获得法学学士学位。古德诺是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会的第一任主席，著作有《比较行政法》，《政治与行政》等。其中最具影响的便是《政治与行政》，确立了他在公共行政学中的开创性地位。并因此被誉为美国的“公共行政学之父”。

二、写作背景

本书出版于1990年。在当时背景下的时代阶段可以分为四个板块

1）1776年。美国从13个殖民地开始，不断地开辟自己的疆土，最终成为当时世界上最大的新兴国家。

2）1880年前后，随着美国的发展，美国已经逐步从农业国转化为工业国。

3）1860年后，美国的南北战争结束，自此之后，美国的经济进入高速发展期。但是随着经济等方面的快速发展，建国时设立的政治框架以及政治原则成为束缚美国国家政治体制发展的主推力。

4）19世纪末，美国的政治体制面临着如下问题：分权过度以及政党分肥。

古德诺的《政治与行政》就是在美国的政治体系与当时美国发展不相适应的条件下产生的。因而，其论述仅仅围绕着当时时代的背景，以及与法国，英国等国家的政治体系做了对比。并在威尔逊的政治与行政二分的基础上，进一步地阐释了政治行政二分的观点，其主要内容体现在两者的协调之上。

三、主要内容

本书一共十个章节。

第一章国家的主要功能

第二章政治的功能

第三章中央与地方政治

第四章行政的功能

第五章行政体制在政治与行政关系上的作用

第六章政府体制尤其是行政体制对政党的影响

第七章民治政府

第八章党魁

第九章政党的责任

第十章结语

在其中，其主要观点政治与行政二分的观点在书中为重点部分，而讨论两者的协调则更为重要。

政治与行政二分

古德诺对政治与行政的不同进行了系统的区分。他认为，所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由立法机关掌握制订法律和政策以表达国家意志的权力。

所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，这是对政治中立法、行政、司法的三分的抛弃，主张国家意志的表达与国家意志的执行分开，即政治与行政二分。在政治与行政的关系问题上，古德诺认为，政治与行政是对立统一的。书中曾说到“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府的各种权力集中在同一个权力机关中。同时，即使在君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做出区分成为不可避免的。”古德诺在威尔逊政治与行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。

政治与行政协调的途径

1）政治对行政的适度控制是协调的基础

古德诺认为，实现政治与行政之间相协调的一条最基本的途径就是政治对行政的适度控制。他在书中指出“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现。如果从迄今人们认为的广义上去使用‘政治与行政’这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。

2）行政的适度集权化

古德诺强调，要实现政治与行政的协调，一方面政治要适度控制行政，另一方面协调还取决于权力的必要集中。他指出“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。”并且，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的”

3）政党对外部环境的调节——法外调节

在美国，宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性。他指出“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，及立法机关的成员的责任，而且还担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”

4）政府体制改革——民主与效率协调的主攻方向

古德诺认为，可以通过政府体制改革来实现政治与行政的协调，对政府体制进行调整以容纳政党，发挥政党的协调功能，规范政党的行为。为此，需要展开以下方面的改革：第一，变革美国行政分权的体制，从而使政党对整个政府体制负责；第二，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾，所以需要一个强大的全国性政党；第三，要经常性地使用公民投票的方法来解决政治问题。

四、对于我国的启示

作为西方政治文明的典型思想，政治与行政二分的思想对于我国的党政建设和制度改革仍有重要的启发作用。自建国以来，每次的改革都以“膨胀－精简－再膨胀”的现象收尾。在社会主义市场经济快速发展的今天，政府的行政效率，公平受到更广泛的关注。我国施行“党政分开”的初衷，在于行政机构效率低下，行政机构臃肿。从政治与行政二分的角度去理解我国的“党政分开”，可以说我国行政机关效率低下的根本原因在于官僚制的不足，理性精神的缺失。因此，在党政职能分离的前提下，提高行政效率还应当着眼于政府的能力建设和加强政府行政的效率。因而要加大力度做好以下方面：

1）要大力发展现代公务员制度，有效发挥政府行政的功能，提高政府的效率。从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看, 文官制度的确立，有力地推动了行政的发展有利于充分而有效发挥行政所的功能，从而提高行政效率。

2）加强政府行政执政的主导地位，加强政府行政能力建设。党政的职能分离意在为政府更高效更妥善地完成行政工作以及业务工作保驾护航，因此，在政府行政的过程中，应当确保