心得体会：找准方向,破解“三项改革”难题(最新)

心得体会：找准方向，破解“三项改革”难题（最新）

农村土地“三项改革”试点进展顺利。其中，集体经营性建设用地入市改革成效最为明显，形成了比较完整的工作制度和政策体系;宅基地制度改革在偏远山区、生态脆弱区，结合移民搬迁和精准扶贫工作，取得了一些进展和突破;征地制度改革建立了比较完整的制度体系。

2019年中央一号文件聚焦“抓重点、补短板、强基础”，坚持农业农村优先发展总方针，这是对党的十九大以来中央关于乡村振兴战略部署的深化细化。文件以农村土地制度改革为牵引，对深化农村改革作出了细致的安排部署。其中，对于农村土地制度，文件要求“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”，“稳慎推进”宅基地制度改革。2019年“政府工作报告”也要求推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(通常称“三项改革”)试点成果。那么，“三项改革”的试点成果有哪些?还存在哪些问题?如何进一步拓展深化?对于上述问题，笔者结合试点地区跟踪监测和实地调研，对推广改革试点成果和深化改革方向作一梳理。

深化改革的推进逻辑

全面深化改革是当今中国最大的政治现实和政治任务，而深化农村土地制度改革是全面深化改革的一项重要内容。对此，党的十八大和十八届三中全会作出了总体部署和安排。但是，由于土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，应当慎重稳妥进行，主要办法是通过试点先行先试，然后再总结推广。这是十八大以来新一轮农村土地制度改革的重要特征，有利于稳慎推进改革。本轮农村土地制度改革涉及农地权利结构改革、土地要素市场发展、土地规划管理体制改革及其他配套改革等多个方面。这当中，除少数改革事项可以直接通过规范性文件予以推行外，大量的改革事项都是通过试点试验的方式来开展的。比如，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，在全国33个县(市、区)进行了试点;农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革(通常称“两权”抵押改革)分别在232个和59个县(市、区)进行了试点。对于试点实践中证明可行和成熟的事项将会在面上推开，并在适当时候推动法律修订完善;对于一时拿不准的，通过继续深化改革试点，在深化探索中“排雷”和“清障”。去年年底，国务院就过去几年农村土地“三项改革”试点情况向全国人大常委会作了总结报告，并提出了下一步改革的方向性建议。

此次在今年一号文件和“政府工作报告”中部署的便是在此前改革试点基础上的深化细化和拓展。

前期试点的主要成果

几年来，试点地区按照中央的部署和要求，有序推进各项改革试验，不断完善试点政策。总的来看，农村土地“三项改革”试点进展顺利。其中，集体经营性建设用地入市改革成效最为明显，形成了比较完整的工作制度和政策体系;宅基地制度改革在偏远山区、生态脆弱区，结合移民搬迁和精准扶贫工作，取得了一些进展和突破;征地制度改革建立了比较完整的制度体系。

从制度建设层面看，各项改革已形成相对成熟且可操作的规则体系。比如，在农村土地征收制度改革方面，大多试点地区对缩小征地范围、规范土地征收程序等进行了系统的政策设计并付诸实践检验，探索了概括与列举相结合的方式制定土地征收目录的办法;从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发，建立了在征前、征中、征后等环节风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等规范性程序。在农村集体经营性建设用地入市改革方面，试点地区参照国有建设用地交易制度，制定了集体经营性建设用地入市管理办法、交易规则和服务监管制度，形成了比较完整的

工作制度和政策体系。在农村宅基地制度改革方面，试点地区因地制宜探索了“户有所居”的多种实现形式、宅基地有偿取得制度以及“一户多宅”、超面积标准宅基地有偿使用制度等。这些相对成熟的制度成果可以在下一步扩大试点和面上推开时推广运用。

从实际操作层面看，试点地区探索完善了一系列操作办法。比如，在农村土地征收制度改革中，试点地区探索了“户有所居”为基础确定征收农民房屋的补偿标准。在集体经营性建设用地入市改革中，试点地区对入市主体及组织形式进行规范，探索了乡(镇)、村和村民小组三类入市主体和就地入市、调整入市、整治入市三种入市途径;按照存量与增量并重的改革思路，将符合“两规”的新增集体建设用地纳入入市范围。在宅基地制度改革中，大多试点地区按照中央试点意见，探索将宅基地审批权限下放到县(使用新增建设用地的)和乡(使用存量建设用地的)一级。这些被实践验证的行之有效的操作办法有的可以在下一步深化改革中直接推广应用，有的可以作为下一步深化改革的重要参考，并在深化改革中逐步完善。

需要破解的焦点难点问题

从几年的改革实践看，农村土地“三项改革”的各项任务可以说基本得到完成。但是，由于农村建设用地领域长期以来形成的积弊，加之启动试点时配套不足，虽然现有改革与以前相比取得了很大进步，但是与十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”要求相比，还有很大距离。从实际情况看，至少还有以下问题需要重视。

土地要素市场开放程度低。过去常讲“以开放促改革”，但是在农村土地制度改革这一领域，做的还很不够，相关制度建设还比较滞后。目前，农村土地要素市场化程度很低，基本处于政府包办境地，市场机制发育严重滞后。比如集体经营性建设用地入市改革中，大部分地区都参照国有土地出让办法，将入市集体土地纳入国有平台，走公开“招拍挂”的途径入市，势必造成垄断、推高价格，将大量真正有用地需求的中小主体排除在外。同时，入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本以及地理位置和用途等因素人为设定的参考价格，并非按照市场供需关系形成的竞争性价格。入市改革是“三项改革”中市场化程度最高的一项，宅基地和征地制度改革相较而言就更难发挥市场机制作用。此外，试点范围也限制了真实市场的形成。由于全国只有33个试点(县)，分配到每省只有一个试点、每个试点只有几块地，很难支撑形成一个真实的市场，也就无法形成真实的市场价格。

改革协同性不强。改革初始阶段，为了防范“三项改革”互相打通，“三项改革”采取相互分开、封闭运行的方式。但是几年的试点实践证明，“三项改革”必须协同推进才能取得实效。首先，征地制度改革既要缩小征地范围，又要完善补偿机制，这样一方面减少了地方土地财政收入，另一方面又要增加补偿支出，单独开展这项改革地方政府很难有积极性。其次，对经营性建设用地入市改革中“经营性”范围的限定也不尽合理。从性质上讲，经营性用地与公益性用地乃至宅基地并无本质差别，对其范围进行限定，就显得脱离实际，并且在实际操作中如何界定“经营性”地块也存在诸多困难，对其进行监管的成本很高。此外，从城镇化和乡村振兴大背景出发，仅仅把入市土地限定在“经营性”建设用地上，难以从根本上改变当前农村土地利用不经济的状况，也会使得改革的意义和效果大打折扣。

试点地区工作基础薄弱。试点地区对于农村土地确权、村庄规划等进行了大量投入，但基础工作仍显薄弱，尤其在统筹协调推进三项改革试点之后，此问题更加明显。农村集体土地确权颁证率较低、村庄规划和村级土地利用规划不健全、相关规划融合程度不高、零星集体建设用地调整入市因规划问题无法落地等问题在试点地区不同程度存在，影响了改革试点的进展。比如，截至2018年9月末，宅基地改革试点地区的农民住房所有权颁证率在50%以下。