环境规划与管理概述

第一章环境规划与管理概述
第一节环境规划与管理的基本概念
一、环境规划与管理的含义
（一）环境管理的含义
1. 环境管理的提出
1972年,在《人类环境宣言》中提出¡°保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任¡±。

提出了环境管理的原则，包括指定适当的国家机关管理环境资源；应用科学和技术控制环境恶化和解决环境问题；开展环境教育和发展环境科学研究；确保各国际组织在环境保护方面的有效和有力的协调作用等。

1974年，在墨西哥，由联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议联合召开的资源利用、环境与发展战略方针专题讨论会上形成了三点共识：
（1）全人类的一切基本需要应得到满足；
（2）要发展以满足需要，但又不能超出生物圈的容许极限；
（3）协调这两个目标的方法即环境管理。

2. 环境管理的含义
●1974年，美国学者G.H.休威尔编写的《环境管理》一书，指出环境管理是对损害人类
自然环境质量的人的活动（特别是损害大气、水和陆地外貌的质量的人的活动）施加影响。

●1987年，多诺尔在《环境管理专业实践》中认为环境管理是一个桥梁专业，它致力于
系统方法发展信息协调技术在跨学科的基础上，根据定量和未来学的观点，处理人工环境的问题。

●库克（Cooke）等在其《环境管理中的地形学》（1990）中采用类似的定义，将环境管
理描述为人类利用土地、大气、植物和水的一系列活动。

●1987年，刘天齐主编的《环境技术与管理工程概论》中对环境管理的含义作出了如下
论述：通过全面规划，协调发展与环境的关系；运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动；达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。

●1992年赖斯对管理的定义：通过在有组织的群体里建立一个有利于人们发挥其成绩的
环境，以实现既定的目标。

根据国内外学者的研究成果，要比较全面地理解环境管理的含义，应该注意以下几个基本问题：
第一协调发展与环境的关系。

第二动用各种手段限制人类损害环境质量的行为。

第三环境管理是跨学科领域的新兴综合学科。

第四环境管理和任何管理活动一样，也是一个动
态过程。

第五环境管理需要各国采取协调合作的行动。

（二）环境规划的含义
1. 环境规划的提出
*1972年联合国人类环境会议上，在《人类环境会议宣言》中明确指出“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作须加以规划”、“避免对环境的不良影响”、“取得社会、经济和环境三方面的最大利益”，“必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”。

*我国环境保护法第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

”
*我国环境保护法第十二条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖区范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

”
2. 环境规划的含义（张承中）
*环境规划是国民经济和社会发展的有机组成部分，是环境管理的首要职能，是环境决策在时间、空间上的具体安排，是规划管理者对一定时期内环境保护目标和措施作出的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。

*环境规划的目的是在发展经济的同时保护环境，使经济与社会协调发展。

*环境规划的实质是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动盲目和主观随意性的科学决策活动。

*环境规划的概念（郭怀诚）
*是指为使环境与社会经济协调发展，把“社会－经济－环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所作的时间和空间的合理要求。

3. 环境管理与环境规划的关系
（1）规划职能是环境管理的首要职能。

（2）环境目标是环境规划与环境管理的共同核心。

（3）环境规划与管理具有共同的理论基础。

二、环境规划与管理的目的和任务
（一）环境规划与管理的目的
*环境问题的产生有两个层次上的原因：一是思想观念层次上的；一是社会行为层次上的。

基于这种思考，人们终于认识到必须改变思想观念，必须对人类自身的行为进行规划与管理，保证人类与环境能够持久地、和谐地协同发展下去。

*环境规划和管理的根本目的就是通过对可持续发展思想的传播，使人类社会的组织形式、运行机制以至管理部门和生产部门的决策、计划和个人的日常生活等各种活动，符合人与自然和谐相处的原则，并以制度、法律、体制和观念的形式体现出来，创建一种可持续的发展模式和消费模式。

（二）环境规划和管理的任务
*环境管理的基本任务应该是：转变人类社会的基本观念和调整人类社会的行为。

*环境文化的建设是环境规划与管理的一项长期的根本的任务。

文化决定着人类的行为，只有转变了过去那种视环境为征服对象的文化，才能从根本上去解决环境问题。

人类的社会行为分为政府行为、市场行为和公众行为三种。

*政府行为是总的国家的管理行为，诸如制定政策、法律、法令、发展计划并组织实施等；*市场行为是指各种市场主体包括企业和生产者个人在市场规律的支配下，进行商品生产和交换的行为；
*公众行为则是指公众在日常生活中诸如消费、休闲和旅游等方面的行为。

这三种行为都可能会对环境产生不同程度的影响。

（三）环境规划与管理的作用
1. 促进环境与经济、社会可持续发展
2. 保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划
3. 实施环境政策、法规和制度的主要途径
4. 实现以较小的投资获取较佳的环境效益
第二节环境规划和管理思想与理论的产生和发展
*20世纪60年代末至70年代初，由于八大公害¡±和《增长的极限》唤起了世人的环境意识，引发了人类对环境问题的第一次认识高潮。

1972年联合国人类环境会议召开，在全球环境保护发展史上树立起第一个路标；
*20世纪80年代末到90年代初，由于全球性环境问题日趋严重和《我们共同的未来》，引发了人类对环境问题的第二次认识高潮。

1992年联合国环境与发展会议召开，提出了可持续发展理念，在全球环境保护发展史上树立起第二个路标；
*21世纪初，人类在可持续发展道路上的障碍日见明显以及《联合国千年宣言》，引发了人类对环境问题的第三次认识高潮。

2002年联合国可持续发展首脑会议召开，以¡°人类、地球及繁荣¡±为主题，对未来20年全球可持续发展制定《执行计划》，在全球环境保护发展史上树立起第三个路标。

一、第一个路标――1972年联合国人类环境会议－背景
*本世纪50～60年代发生的震惊世界的¡°八大公害¡±事件，引起了西方工业国家的人民对公害的强烈不满，促使一批科学家积极参与环境问题的研究，发表了许多报告和著作，形成了有代表性的观点和学派，并对环境规划与管理思想和理论的发展产生了重要的影响。

（1）由58个国家152位成员组成的通讯顾问委员会为会议提供的一份非正式报告《只有一个地球》。

（2）大会通过的《人类环境宣言》。

《宣言》将会议形成的共同看法和制定的共同原则加以总结，提出了7个共同观点和26项共同原则。

初步构筑起环境规划与管理思想和理论的总体框架。

中国环境保护事业进入起步阶段
*1973年在北京召开了全国第一次环境保护会议。

会议之后，国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定》。

从此，中国的环境保护事业艰难起步了。

*1978年国家颁布的新宪法规定：¡°国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害。

¡±首次将环境保护确定为政府的一项基本职能。

1979年国家颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》为我国环保机构的建设提供了法律依据。

*1983年12月召开了第二次全国环境保护会议。

会议提出了环境保护是我国的一项基本国策和同步发展方针，这是环境保护工作战略思想的大突破、大转变，是环境管理认识上的一次重大飞跃。

*1989年5月召开的第三次全国环境保护会议，正式推出了新的五项环境管理制度。

*在环境规划与管理模式探索的过程中，我国明确地提出要开拓有中国特色的环境保护道路。

其主要内涵有两个方面：在大政方针上，以环境与经济协调发展为宗旨，把在80年代初以来陆续提出的预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理等政策思想确定为环境保护的三大政策；在具体制度措施上，形成了以八项环境管理制度为主要内容的一套环境管理制度，促使环境规划与管理工作由一般号召走上靠制度管理的轨道。

二、第二个路标――1992年联合国环境与发展会议-背景
*1983年，《新发展观》一书中指出新的发展观是“整体的”、“综合的”和“内生的”。

其经济发展不仅包含数量上的变化，而且还包括收入结构的合理化、文化条件的改善、生活质量的提高，以及其他社会福利的增进。

*1984年10月，联合国世界环境与发展委员会成立后，即在委员会主席、挪威首相布伦特兰夫人的领导下，编写了《我们共同的未来》，这是关于人类未来的纲领性文献。

报告分三个部分，共12章。

《我们共同的未来》阐述了“从一个地球到一个世界”的总观点，并明确提出持续发展战略，即“满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。

*1992年6月3～14日，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，讨论了人类生存面临的环境与发展问题，通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》两个纲领性文件。

这次会议被认为是人类迈入21世纪的意义最为深远的一次世界性会议。

*《里约环境与发展宣言》重申了1972年6月16日在斯德哥尔摩通过的联合国《人类环境宣言》的观点和原则，并在认识到地球的整体和相互依存性的基础上，对加强国际合作，实行可持续发展，解决全球性环境与发展问题，提出了27项原则。

*各国政府代表还签署了联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等国际文件和公约。

《里约环境与发展宣言》
*明确提出可持续发展的定义原则: ；
*该宣言进一步明确了实现可持续发展的国际合作原则；该宣言进一步重申了公众参与可持续发展的原则；该宣言还进一步强调了可持续发展进程中环境规划与管理的实施原则。

*“人类应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利，”并“公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要”。

《21世纪议程》
议程共分五个部分：第一部分，引言；第二部分，社会和经济方面；第三部分，为发展的资源保护和管理；第四部分，加强主要团体的作用；第五部分，实施的方法。

全文共40章20余万字，论述了117个方案领域，提供了一个从现在起至21世纪的行动蓝图，涉及了与地球持续发展有关的所有领域。

中国环境保护事业进入发展阶段
*1992年7月，党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，明确提出了实行可持续发展战略及主要对策措施。

*1994年3月，国务院发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确定了实施可持续发展战略的行动目标、政策框架和实施方案。

*1994年8月，国家计委和国家环保局联合颁布了《环境保护计划管理办法》，规范了环境规划与管理工作。

*1996年7月，第四次全国环境保护会议召开，提出了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，明确“实施污染物排放总量控制计划”和“中国跨世纪绿色工程计划”。

*1998年，国家环保总局颁布了《全国环境保护工作（1998-2002）纲要》，提出了“一控双达标”（全国主要污染物实施总量控制；工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准；
全国重点城市环境空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的标准）和33211工程，加大了重点地区和重点流域的治理力度。

*2002年1月，第五次全国环境保护会议召开，会议提出了《国家环境保护“十五”计划》，明确了“十五”期间努力完成控制污染物排放总量，改善重点地区环境质量，节制生态恶化趋势“三大任务”。

三、第三个路标――2002年联合国可持续发展首脑会议
-背景
*1992年里约（RIO）联合国环境与发展会议之后，国际社会在可持续发展领域出现了许多积
极变化。

*全球环境形势依然严峻。

联合国环境规划署发表的2000年环境报告指出，尽管一些国家在控制污染方面取得了进展，环境退化速度放慢，但总体上全球环境恶化的趋势仍没有得到扭转。

*2000年9月联合国召开千年首脑会议，在这场历来规模最大的世界领袖聚会上，150位与会国家与政府元首通过《联合国千年宣言》，将《21世纪议程》与1992年以来联合国举行的重大会议相关结论，汇总成21世纪人类发展的努力目标。

-成果
*2002年8月26日至9月4日，联合国可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡举行，会议产生了两项最终成果：《执行计划》和《政治宣言》。

*可持续发展首脑会议产生了两项最终成果：《执行计划》和《政治宣言》。

《执行计划》首先重申对世界可持续发展具有奠基石作用的里约峰会的原则和进一步全面贯彻实施《21世纪议程》。

认为《执行计划》是里约峰会原则的继续，强调全方位采取具体行动和措施，包括执行“共同而有区别的责任”的原则在内，实现世界的可持续发展。

会议发表的《政治宣言》由69条组成。

宣言最后呼吁联合国监督这次峰会所取得的成果的贯彻执行，承诺团结一切力量拯救地球，促进人类发展和赢得全人类的繁荣与和平，并向全世界人民宣告：相信人类可持续发展的共同愿望定能实现。

－我国环境保护事业的发展趋势
*党的十六届三中全会上提出了坚持科学发展观，全国正在积极推行可持续发展战略，推进经济、社会、资源、环境的协调发展，努力建成一个资源合理开发利用、生态环境健全优美为基础的国民经济体。

*2002年6月，颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》；
*2002年10月，颁布了《环境影响评价法》，标志着国民经济战略性调整正在深化。

阅读材料：世界环境日
1972年10月，第27届联合国大会通过决议，将6月5日定为
¡°世界环境日¡±。

右上图为世界环境日标志。

联合国根据当年的世界主要环境问题及环境热点，有针对性地
制定每年的¡°世界环境日¡±的主题。

1974年以来历年主题见表。

联合国系统和各国政府每年都在世界环境日这一天开展各种活动，
宣传保护和改善人类环境的重要性，联合国环境规划署同时发表
《环境现状的年度报告书》，召开表彰¡°全球500佳¡±国际会议。

历年世界环境日主题
1974年只有一个地球
1975年人类居住
1976年水：生命的重要源泉
1977年关注臭氧层破坏，水土流失
1978年没有破坏的发展
1979年为了儿童和未来—没有破坏的发展
1980年新的十年，新的挑战—没有破坏的
发展
1981年保护地下水和人类的食物链，防治
有毒化学品污染
1982年斯德哥尔摩人类环境会议十周年—
提高环境意识
1983年管理和处置有害废弃物，防治酸雨
破坏和提高能源利用率
1984年沙漠化
1985年青年、人口、环境
1986年环境与和平
1987年环境与居住
1988年保护环境、持续发展、公众参与
1989年警惕全球变暖1990年儿童与环境
1991年气候变化需要全球合作
1992年只有一个地球—齐关心，共同
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1993年贫穷与环境—摆脱恶性循环
1994年一个地球，一个家庭
1995年各国人民联合起来，创造更加
美好的未来
1996年我们的地球、居住地、家园
1997年为了地球上的生命
1998年为了地球上的生命—拯救我
们的海洋
1999年拯救地球就是拯救未来
2000年 2000环境千年 - 行动起来吧！
2001年世间万物生命之网
2002年使地球充满生机
2003年水—二十亿人生命之所系
2004年海洋存亡，匹夫有责
2005年营造绿色城市，呵护地球家园
2006年沙漠与荒漠化
2007年冰川消融，后果堪忧
第三节环境规划与管理的对象和内容
一、环境规划与管理的对象和手段
（一）环境规划与管理的对象
1. 现代系统管理的“五要素论”
对于环境规划和管理，其研究对象也应包括人、物、资金、信息和时空等5个方面：（1）人是第一个主要对象。

（2）物也是重要研究对象。

（3）资金是系统赖以实现其目标的重要物质基础，也是规划与管理的研究对象。

（4）信息是系统的“神经”，信息也是规划与管理的重要对象。

（5）任何管理活动都是在一定的时空条件下进行的，环境规划与管理的一个突出特点是时空特性日益突出，则时空条件亦应成为重要的研究对象。

2. 人类社会经济活动主体的三个方面
（1）个人
个人行为是环境规划和管理的主要对象之一。

（2）企业
企业行为是环境规划与管理的又一重要对象。

（3）政府
作为社会行为主体的政府，其行为对环境的影响是复杂的、深刻的。

（二）环境规划与管理的手段
1. 行政手段：根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权力，对环境资源保护工作实施规划和管
理。

2. 法律手段：是环境规划管理的一种强制性手段
3. 经济手段：是指利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆，充分发挥价值规律在环
境管理过程的杠杆作用。

4. 技术手段：指借助那些既能提高生产率，又能把对环境污染和生态破坏控制到最小限度的工
艺技术以及先进的污染治理技术等来达到保护环境目标的手段。

5. 宣传教育手段：是环境管理不可缺少的手段。

环境宣传既是普及环境科学知识，又是一种思
想动员。

二、环境规划与管理的原理和内容
（一）环境规划与管理的原理
1. 环境规划与管理的法规体系。

根据环境法学基础理论，介绍环境保护法律、环境管理制度、
环境标准和环境管理体系。

详见第二章。

2. 环境规划和管理的相关理论。

包括现代管理学理论、生态学原理、系统论原理、经济学原理
和环境论理学原理。

详见第三章。

3. 环境规划与管理的数学方法。

包括环境数据处理方法、最优化方法、环境决策方法和环境数
学模型等。

详见第四章。

4. 环境规划和管理综合分析方法。

包括环境现状调查和评价、人口与社会经济发展预测、资源
消耗预测、环境质量预测、环境统计、环境审计和环境管理信息系统等。

详见第五章。

（二）环境规划与管理的内容
1. 环境规划的内容
（1）环境规划的基本内容。

基本内容集中了各类专项规划共性的原则、方法、指标和程序。

包括环境规划的原则和程序、环境目标和指标体系、环境评价和预测、环境功能区划、环境规划方案的设计和比较以及环境规划的实施。

详见第六章。

（2）流域水环境规划。

包括水环境功能区划、水环境容量和水环境保护目标、水环境质量模型、流域水污染控制规划等。

详见第七章。

（3）城市环境规划。

包括城市大气污染控制规划、城市水环境规划、固体废物规划管理、噪声污染控制规划等。

详见第八章。

（4）生态环境规划。

包括城市生态规划、生态产业园规划、生态规划方法等。

详见第九章。

2. 环境管理的内容
（1）环境管理模式。

包括末端控制为基础的传统环境管理模式、污染预防为基础的环境管理模式和污染预防模式实施过程的环境规划管理等。

详见第十章。

该章内容体现了环境管理的规划职能。

（2）组织层面的环境管理。

包括组织与其环境绩效、循环经济、清洁生产和环境管理体系等，详见第十一章。

该章内容从宏观层面介绍了环境管理的协调职能。

（3）产品层面的环境管理。

包括产品生态设计、生命周期评价、产品环境标志等，详见第十二章。

该章内容以经济发展和生活消费模式中的基本单元——产品为核心，介绍了环境管理的宏观控制职能。

（4）活动层面的环境管理。

包括建设项目、城市环境、农村环境、海洋环境、开发区环境等不同类型的环境管理以及环境风险评价与管理。

详见第十三章。

该章内容介绍了不同区域、不同类型的专项环境管理的微观控制职能。

习题
1. 什么是环境管理，如何理解其内涵？
2. 什么是环境规划，如何理解其内涵？
3. 简述环境规划与环境管理的关系。