城市流动人口管理现状及问题分析

城市流动人口管理现状及问题分析

人口管理是我国城市尤其是流动人口集中的大城市面临的一个难题。尽管政府采取了证件管理、出租屋管理等诸多方式,但收效均不明显,相当一部分流动人口仍处在管理的真空地带。简要分析目前城市流动人口管理的现状,并对存在的问题进行分析,提出相关建议。

标签：流动人口管理;现状;问题;对策

1现状

目前针对流动人口的管理,各大城市均实行了自己的办法。北京对流动人口管理的主要方式是以证件管理为基础,对流动人口进行户口、居住、计划生育和就业等方面的全方位管理。广州对流动人口的管理主要依靠对城市出租屋的管理,至2006年6月,广州市各区、县级市均成立了出租屋管理领导小组办公室,全市共建立167个街、镇出租屋管理服务中心和1286个社区、村出租屋管理服务站,配备出租屋管理员6226人。杭州市主要对流动人口进行社会分层,然后依据分层理论进行分别管理。当然,上海、深圳、武汉等城市也都采取了相关管理措施。

虽然各大城市均针对自己城市的流动人口实行了具体的管理办法,但成效均不理想。在此,笔者以北京和广州为例进行分析,提出其在流动人口管理中的问题所在。

1.1北京市的流动人口管理

北京市对流动人口的管理正是以证件管理为基础,身份证、暂住证、健康证、婚育证明、婚育证以及就业证是与流动人口管理密切相关的证件类型。其中身份证和暂住证是最基本的证件,婚育证明和婚育证是对育龄妇女的特殊要求,健康证和就业证则曾经与流动人口的就业相联系。办理证件的流动人口数量和比例无疑会影响到管理部门对流动人口信息的掌握和管理的实施,然而调查数据显示,流动

人口证件办理的情况并不是十分理想。(见表1)

表1北京市流动人口的证件办理情况(%)

〖BHDFG3,FK3*2,K2*2,K3,K18,K3F〗

证件〖〗人数〖〗持有比例〖〗

〖ZB(〗〖BHDG1*2,K6,K12〗95%置信区间〖〗持有比例

〖BHDG1*2,K3。2,K6。2〗下限〖〗上限〖〗05年前来京〖〗05年后来京

〖〗P值

〖BHDG1*2,FK3*2,K2*2,K3,K3。2,K6。2,K3F〗身份证〖〗4078〖〗97.33〖〗96.83〖〗97.82〖〗98.07〖〗96.29〖〗0.00

暂住证〖〗4078〖〗84.40〖〗83.29〖〗85.52〖〗89.42〖〗74.96〖〗0.00

健康证〖〗4078〖〗22.05〖〗20.77〖〗23.32〖〗24.75〖〗16.89〖〗0.00

婚育证〖〗1515〖〗19.03〖〗17.05〖〗21.00〖〗10.61〖〗10.04〖〗0.00

就业证〖〗4078〖〗4022〖〗3.60〖〗4.83〖〗5.01〖〗2.69〖〗0.00

从表中数据可知,北京市流动人口中,持有暂住证的比例仅为84140%,反映出暂住证制度的办理情况还不能完全符合管理要求。与身份证97133%的持有比例相比,暂住证的认可程度还存在明显不足。而婚育证、健康证、就业证等其他证件的办理情况更是差的多。虽然这些证件是专门针对流动人口的,但是办理比例和持有比例都比较低。北京市仅有 4.22%的流动人口现在持有就业证,22.05%持有健康证。流动人口中有95%的人是处于18至49岁的婚育年龄,其中女性占38%,但持有婚育证的育龄妇女比例仅为19.03%。

流动人口的证件办理情况与管理部门的要求、证件的重要性、以及流动人口对于证件的认识和重视程度是分不开的。需要指出的是,2005年北京市废止了《外地来京务工经商人员管理条例》以及相关就业管理法规,依法取消了《外来人员就业证》和专门针对外来人员的《健康证》。2006年修订的《北京市流动人口计划生育管理规定》也不再要求婚育证的办理,但来京后办理暂住证,以及在户籍地或现居住地办理婚育证明仍是目前流动人口管理的明确要求。

1.2广州市的流动人口管理

广州市主要是依靠对城市出租屋的管理来管理流动人口。但该项工程是一项复杂的社会

工程,需要社会各种力量和资源的整合。改革30年来,我国在城市出租屋管理的体制及模式上,投入了大量的人力、物力,但成效却并不明显。就广州而言,广州市各区、县级市均成立了出租屋管理领导小组办公室,全市共建立167个街、镇出租屋管理服务中心和1286个社区、村出租屋管理服务站,配备出租屋管理员6226人。截至2005年底,先后投入2665万元建立流动人口信息管理和IC卡暂住

证管理系统,各区共投入325万元建立区级信息管理系统,各街道共投入2960万元筹建出租屋管理服务中心。这样庞大的经费投入却与效益并不相称。事实上,目前这种“高投入式包办”管理已经明显出现了“政府投入不足”、“职能部门只收费不服务”、“管理服务中心捆绑收费”、“乱收费、乱罚款”等诸多政府“力不从心”的现象。

2问题

2.1我国的城市流动人口管理中相关的法律法规不健全

(1)《宪法》中公民的居住和迁徙自由权还未恢复。作为公民的一项基本人权——迁徙自由,在各国宪法、法律及国际性人权文件中受到广泛重视。新中国成立后,作为临时宪法的《共同纲领》中也明确规定:“中华人民共和国人民有迁徙的自由权。”1954年全国人大第一次代表大会通过的《中华人民共和国宪法》中也明确写有“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的条文。但事实上,这一规定并没有得到认真落实。特别是农村合作化以及人民公社化以后,城乡之间的界限日趋严格,迁徙自由也被国家以立法形式和政策形式加以限制乃至严厉禁止,真正开始从法律上明确限制迁徙自由(主要是限制农村户口迁往城镇)的,是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》,它通过严格的户籍制度,杜绝了农村人口自由迁往城市的可能性。在1975年1月17日,第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文,这标志着我国公民自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。至1978年、1982年两次修改宪法都没有恢复这条规定。只要公民的居住和迁徙自由权在《宪法》中没有恢复,流动人口的权利就没有法律保障。这是流动人口权利缺失的一个最基本原因。

(2)各个城市关于流动人口管理的相关法律法规并未落到实处。以广州为例,并未形成真正意义上的流动人口管理条例,仅有2006年才生效的《治安管理处罚法》,且该法也只对出租行为作了简单规定,并未触及流动人口管理中存在的一些危害社会行为。北京市虽然形成了多项成文的管理条例,诸如《外地来京人员户籍管理规定》、《外地来惊人原租赁房屋治安管理规定》和《北京市流动人口计划生育管理规定》等,但从实际效果来看,也并不尽如人意。

2.2政府的管理错位,导致流动人口的公共福利待遇缺失

城市管理者从排斥城市流动人口的心理定势出发,简单地把流动人口视为城市的不稳定因素和“城市病”的根源,把流动人口在城市的生活、就业活动称为“盲流”,城市政府出台的政策和规定也只对城市居民具有明显的保护性,对城市流动人口则限制工种类型和工资待遇,可以说对城市流动人口的管理主要采取的是政府主导型的防范式管理。这种防范式管理决定了社会流动人口管理部门在管理中重防范和管理、轻服务和保障,更直接导致城市流动人口成为城市中的“边缘群