湖南省娄底农村建房建设规划制度宅基地建房管理

湖南省娄底农村建房建设规划制度宅基地建房管理娄政发〔2019〕17号
娄底市人民政府
关于进一步加强村镇规划建设管理的实施意见
各县市区人民政府，娄底经开区、万宝新区管委会，市直有关单位：
为全面提高村镇规划建设管理水平，加快城乡一体化进程，推进美丽乡村建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建
设管理条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《湖南省村镇规划
管理暂行办法》、《湖南省乡村建设规划许可管理办法》、《湖南省推进新型城镇化实施
纲要（2019-2020）》等有关法律法规，结合我市实际，特提出以下实施意见：
一、明确村镇规划建设管理的总体目标任务
按照城乡统筹的科学发展观要求，以加快推进新型城镇化和实施融城战略为目标，坚
持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设。

以重要节点和公路
沿线的城镇、乡和村庄为重点，尤其是优先发展和重点扶持国家、省、市级重点镇、乡、村。

切实提高村镇规划质量，努力改造人居环境。

要塑造不同特色的城镇风貌，一般乡镇
要编制重要街道景观设计；村庄建设要突出不同的地域特色、民族特色和乡（镇）、村特色。

要通过5-10年的努力，在全市建设一批环境优美、造型别致、生活便利、居住舒适、真正上档次、有品位的村镇住宅小区，把一批基础较好的小城镇发展成为经济繁荣、规模
适度、规划科学、布局合理、设施配套、功能齐全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村
区域性经济文化中心。

具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全市的城
镇化水平有显著提高。

二、加快制定和完善村镇规划
（一）落实规划编制责任。

乡镇总体规划、村庄规划和土地利用总体规划是村镇建设
发展的蓝图，是建设和管理村镇的基本依据。

各地要高度重视村镇规划的编制工作，坚决
做到先规划后建设、无规划不建设。

县市区人民政府驻地以外各乡镇的乡镇总体规划、详
细规划由乡镇人民政府组织编制，经乡镇人民代表大会审查通过后报县市区人民政府审批；村庄规划以行政村为编制单元，由乡镇人民政府负责组织编制，经村民会议或者村民代表
会议讨论同意后报县市区人民政府审批。

城市规划区内的镇规划纳入城市总体规划，不再
单独编排。

村镇规划经依法批准后，由乡镇人民政府公布实施，未经法定程序不得改动，
确需修改和变更的，应当报原批准机关批准，修改后的规划应当依法重新公布。

村镇规划编制工作分轻重缓急、分区域、分步骤逐步开展，要突出重点乡（镇）、重
点村，
抓紧公路、铁路主要交通干线、河流两岸和景区景点周边的村镇规划编制工作。

2019
年底前基本完成乡镇规划，全面完成重点镇、历史文化名镇、名村的村镇规划编制（或修编）工作，2019年底基本完成村庄规划编制工作。

（二）科学编制村镇规划。

村镇规划编制应当符合国家有关法律法规和技术标准，符
合上位规划的要求，与乡镇土地利用总体规划相衔接，遵循以下原则：
1．合理布局，节约集约用地。

新村建设与旧村整治相结合，合理安排各项建设和非
建设用地，保护自然景观和古树名木，充分利用各种资源，发展农村特色经济，合理控制
建设用地规模，明确基础设施配置，划定适建区、限建区和禁建区。

2．完善功能，保障民生。

以方便群众生产生活、营造良好人居环境为目标，合理配
置村镇基础设施和公共服务设施，优先安排供水供电、道路通讯、清洁能源、污水排放、
垃圾收集等重要基础设施，明确文化教育、医疗卫生、体育健身及敬老院、公共墓地等公
共服务设施的建设目标和用地安排。

村庄规划应安排足够的预留地，确保村民分户建房和
其他生产生活需要，解除村民后顾之忧。

3．保护生态，体现特色。

践行绿色生态、节能环保的理念，通过规划引导生态保护、传统村落保护，传承和提升娄底市村镇建筑的文化特征、地域特点、地方特色。

4．综合防灾，确保安全。

地处洪涝、滑坡、泥石流等地质灾害易发地区的村庄和乡镇，应当按照国家和省有关规定，在村庄、乡镇总体规划中制定防灾措施或搬迁实施方案。

对新建和迁建村镇的场址应开展地质灾害危险性评估和压矿查询工作。

三、规范村镇建设许可审批
（一）村镇规划区内的建设活动，必须符合村镇规划和乡镇土地利用总体规划。

在乡镇、村庄规划区进行农村村民住宅建设的，申请人持村民委员会证明、户口簿原
件和有关材料，向所在地乡镇人民政府提交申请书，按照下列规定取得乡村建设规划许可证：
1．确需占用农用地，申请人在办理农用地转用审批手续后，乡镇人民政府自受理申
请之日起10个工作日内提出初审意见，报县市区人民政府城乡规划主管部门审查。

县市
区人民政府城乡规划主管部门自收到初审意见之日起10个工作日内作出审查决定。

符合
规划要求的，核发《乡村建设规划许可证》；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明
理由。

2．不占用农用地和使用原有宅基地的，镇、乡人民政府自受理申请之日起10个工作
日内作出审查决定。

符合规划要求的，核发《乡村建设规划许可证》；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由。

原有住宅不符合土地利用总体规划和乡镇规划、村庄规划的、原有住宅属文物保护单
位或者市级以上历史文化名村、名镇保护规划确定的保留风貌建筑的、原有住宅在地质灾
害隐患点及威胁区范围内的，申请原有住宅改建、扩建的，原则上不予批准。

根据文物保
护等级及风貌建筑特点，明确保护责任单位，视其情况安排专项资金予以及时修缮，凸显
风貌特色。

（二）村镇规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设的单位或者个人，
在办理用地审批手续前，应当取得城市县市区人民政府城乡规划主管部门核发的《乡村建
设规划许可证》。

（三）在公路建筑控制区和铁路线路安全保护区内禁止进行其他建设。

村（居）民住
宅应当与公路保持规定距离并避免在公路两侧对应进行。

铁路线路安全保护区内，不得建
造建筑物、构筑物。

（四）建设单位或者个人在取得规划许可证件后，再依法申请土地用地手续。

四、严格村镇建设用地管理
（一）严格实行村镇建设用地计划管理。

村镇建设必须符合土地利用总体规划，涉及农用地转用的，应纳入土地利用年度计划，并根据省下达的年度新增建设用地计划指标进行分解，实行计划单列，不得超计划审批用地。

（二）严格宅基地管理。

坚决执行“先批后建，一户一宅”的规定，农村村民一户只能在本集体经济组织中拥
有一处宅基地，村民住宅异地新建后应当拆除旧宅。

新批准的村民建房用地面积要符合《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定和县市区规定指标，不得
擅自突破用地标准。

村民将原有住房出卖、出租或赠予他人后，再申请宅基地的，不予批准。

禁止城镇居民到农村非法购买农村住宅和宅基地建房，禁止变相通过联营合作、入股
等形式建设、出售“小产权房”。

（三）严格面积标准。

各地要坚持节约集约用地的原则，结合本地实际，严格确定宅基地面积标准。

根据
《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的相关规定，每户农村居民使用宅基
地的面积，占用耕地的不得超过130平方米，占用荒山荒地的不得超过210平方米，占用
其他土地的不得超过180平方米。

各县市区人民政府根据新型城镇化发展要求，保证规划
的实施，可结合本地实际，在控制用地方面制订具体审批标准，从严控制建设面积和规模。

（四）规范农村集体建设用地审批。

兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地或乡镇村公共设施和公益事业建设需使用农村集体所有土地的，应依法办理土地审批手续，涉及农用地转用审批的逐级报原批准该乡（镇）土地利用总体规划的批准机关批准。

五、加强村镇建设管理
（一）严格农村住宅建设管理。

各地要采取有效措施，引导村民按照规划逐步向城镇、集镇和中心村集中，集中新建居民小区，严格控制零星、散乱住宅建设。

整村搬迁以及城镇规划区范围内的村民建房、有条件的城郊区村民建房应当采取统规统建（统一规划、统一建设）的方式，对城镇规划区范围外的村民建房，按照城镇化和集约用地的要求，可以采取统规自建（统一规划自行建设）的方式建设村民集中居住点，有条件的地方可以统规统建。

（二）加强村镇建筑风貌管理。

县市区住房和城乡建设部门应结合农村实际，指导乡镇人民政府在《娄底市农村住宅设计方案图集》中，推荐1到2个农村住宅设计方案，供村民在住房建设时选择使用，引导村庄塑造“一村一貌”建设特色，逐步形成具有地方文化特点的农村风貌。

历史文化名镇、名村的新建建筑要与原有建筑风貌相一致，严禁破坏、拆除历史建筑。

（三）加强村镇建设工程设计和施工管理。

在村镇规划区内的乡镇企业、公共设施和公益事业建设项目，3层及以上的住宅应当由取得相应设计资质的设计单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。

在村镇规划区内建设学校、幼儿园、卫生院等公共设施，居民自建住宅的建设工程，依法应当取得建筑施工许可的，及时向县级以上人民政府住房和城乡建设行政主管部门申请。

（四）加强村镇建设工程质量管理。

结合农村危旧房改造、易地扶贫搬迁、整村搬迁、灾后恢复重建等投资政策，整合项目资金，引导村民集中聚居，增强安全防灾意识，提高农村建筑工程质量。

城镇规划区范围内的村民建房鼓励采用钢混结构或砖混结构形式，城镇规划区范围外的村民建房提倡采用砖混结构或砖木结构形式。

凡应申请《建筑工程施工许可证》的项目，由市、县市区住房和城乡建设部门负责日常的质量安全监督工作，乡镇人民政府协助，其他建设工程由乡镇人民政府具体负责日常的质量安全监督工作，村镇规划建设管理机构要全程参与和监督竣工验收过程。

六、严肃查处村镇违法建设行为
（一）落实违法建设行为查处工作责任。

村镇规划建设管理由乡镇人民政府负总责，对村民建房行为进行检查监督，对违法违规建设行为进行查处。

村党支部书记、村委会主任是辖区内村民建房监管工作的第一责任
人，具体负责辖区内的村民建房监管工作，发现有各类违法建设行为，应及时制止、报告，并协助处理。

各地要配齐配强规划执法人员，认真履行对村镇规划建设的监督检查职责，
建立健全监督检查制度，依法依规履行职责。

（二）严肃查处违法用地和违法建设行为。

对已存在的违法用地和违法建筑进行综合整治，依法进行查处。

买卖或者以其它形式
非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得；对违反土地利用
总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑和其他
设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑
物和其他设施，可以并处罚款。

在村镇规划区内未依法取得《乡村建设规划许可证》或者未按照《乡村建设规划许可证》的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以
依法拆除。

对于规模较大、情况复杂的违法违规建筑，乡镇人民政府应及时报请县市区人
民政府组织有关部门和乡镇人民政府依法予以查处。

七、强化保障措施
（一）加强领导，明确责任。

各县市区人民政府将村镇规划管理列入政府的重要议事日程，每年不少于1次研究村
镇规划管理工作。

各乡镇明确一名党委副书记或党委委员主管，副乡镇长分管此项工作。

市、县市区人民政府将村镇规划管理工作列入绩效考核内容。

将村镇规划的制定与实施情
况纳入地方党政领导干部考核，对任期内不依法履行职责以及违法编制、审批、修改和实
施村镇规划的依法追究责任。

（二）健全村镇规划建设管理机制。

规模较大及集镇建设任务重的乡镇，单独设立规划建设管理机构，其管理人员一般不
少于3人；规模较小的乡镇，可整合规划、建设、国土资源、环保等管理职能，成立综合
性管理机构，其管理人员一般不少于2人；有条件的建制村可设立规划建设管理员。

（三）加大财政支持。

六、严肃查处村镇违法建设行为
（一）落实违法建设行为查处工作责任。

村镇规划建设管理由乡镇人民政府负总责，对村民建房行为进行检查监督，对违法违
规建设行为进行查处。

村党支部书记、村委会主任是辖区内村民建房监管工作的第一责任人，具体负责辖区内的村民建房监管工作，发现有各类违法建设行为，应及时制止、报告，并协助处理。

各地要配齐配强规划执法人员，认真履行对村镇规划建设的监督检查职责，
建立健全监督检查制度，依法依规履行职责。

（二）严肃查处违法用地和违法建设行为。

对已存在的违法用地和违法建筑进行综合整治，依法进行查处。

买卖或者以其它形式
非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收非法所得；对违反土地利用
总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑和其他
设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑
物和其他设施，可以并处罚款。

在村镇规划区内未依法取得《乡村建设规划许可证》或者未按照《乡村建设规划许可证》的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以
依法拆除。

对于规模较大、情况复杂的违法违规建筑，乡镇人民政府应及时报请县市区人
民政府组织有关部门和乡镇人民政府依法予以查处。

七、强化保障措施
（一）加强领导，明确责任。

各县市区人民政府将村镇规划管理列入政府的重要议事日程，每年不少于1次研究村
镇规划管理工作。

各乡镇明确一名党委副书记或党委委员主管，副乡镇长分管此项工作。

市、县市区人民政府将村镇规划管理工作列入绩效考核内容。

将村镇规划的制定与实施情
况纳入地方党政领导干部考核，对任期内不依法履行职责以及违法编制、审批、修改和实
施村镇规划的依法追究责任。

（二）健全村镇规划建设管理机制。

规模较大及集镇建设任务重的乡镇，单独设立规划建设管理机构，其管理人员一般不
少于3人；规模较小的乡镇，可整合规划、建设、国土资源、环保等管理职能，成立综合
性管理机构，其管理人员一般不少于2人；有条件的建制村可设立规划建设管理员。

（三）加大财政支持。

各级人民政府要设立村镇规划建设专项资金，加大对村镇规划建设资金的投入力度，
从2019年起，各县市区财政从预算内拨付一定的村镇规划建设专项经费，并逐步按一定
比例递增，专项用于村镇规划建设管理知识培训、规划修编、基础设施建设、规划执法工作。

同时，市本级财政每年安排不少于100万元的专项工作经费。

（四）密切配合，形成合力。

各级发改、住建、规划、国土、城管、环保、交通、农业、林业、水利、卫生、旅游、文化、体育、工商、财政、公安、司法等相关部门加强协作，密切配合，充分发挥职能作用，及时发现并解决村镇规划建设管理工作中的问题和困难，促进全市村镇规划建设快速
健康发展。

（五）建立培训制度，提高村镇规划建设管理队伍素质。

加强村镇规划建设管理知识培训，是增强广大干部特别是领导干部的规划意识，提高
村镇规划建设管理水平的重要手段。

从2019年起，全市乡镇领导干部培训增加村镇规划
建设管理知识内容，全市乡镇主要负责人和分管规划建设的领导的规划培训纳入全市党政
领导干部的培训内容和年度计划，培训经费要纳入财政预算；各县市区规划行政主管部门，要根据本辖区内的村镇规划建设管理人员的业务素质和人员流动情况，定期或不定期举办
村镇规划建设管理人员培训班。

（六）加强典型示范，狠抓示范点建设。

各级政府要认真扎实做好调研工作，选取中等发展水平的村镇作为示范点，示范点要
有代表性，以点带面，促进我市农村的各项建设健康有序发展。

娄底市人民政府 2019年8月25日
抄送：市委各部门，娄底军分区司令部。

市人大常委会办公室，市政协办公室，市中级人民法院，市人民检察院。

各民主党派市委。

中央、省属驻娄各单位。

娄底市人民政府办公室 2019年8月26日印发。