中国旅游景区管理体制现状思考

中国旅游景区管理体制现状思考摘要：伴随在和我国旅游业的持续快速发展，在旅游产业中居于核心地位的旅游景区也有了突飞猛进的发展。

而作为景区治理的核心内容——景区管理体制的改革较慢，已不能适应与国际接轨的宏观经济发展的步伐，制约着我国旅游景区的进一步发展，严重影响着整个旅游产业的进一步发展。

本文旨在从我国景区的发展现状入手，探讨现阶段我国景区发展中的一些突出问题，进而从体制方面进行思考，以求破解之道。

关键词：旅游景区；管理体制；所有权；管理权；经营权目录一、我国旅游景区的发展现状……………………………………3页二、目前我国旅游景区发展中的问题及分析……………………4页2.1管理部门职能交叉，条块分割，管理体制混乱……………………4页2.2管理部门缺乏相应的压力和责任感………………………………5页2.3法律基础薄弱，缺乏配套政策法规………………………………5页2.4机制落后，观念保守……………………………………………6页2.5政府主导的误区…………………………………………………7页三、旅游景区管理体制的创新……………………………………8页3.1理顺管理体制，明确权力归属……………………………………8页3.1.1确定所有权的归属……………………………………………8页3.1.2建立旅游资源的评估机制……………………………………9页3.1.3要实现管理权和经营权的分离………………………………9页3.1.4管理方和经营方在经济上相互独立……………………………9页3.2 建立健全旅游法律法规体系………………………………………10页3.3解放思想，更新观念………………………………………………10页3.4明确体制改革方向—创建有中国特色的景区管理体制…………………11页结语……………………………………………………………………12页参考文献……………………………………………………………… 13页中国旅游业的发展轨迹从一开始，就表现为一种不同于发达国家发展过程的超常规的发展模式，即旅游业的发展是以接待入境旅游为开端的。

作为旅游业的核心要素和旅游产品的主体，旅游景区也由最初为了接待而形成的单一事业单位——风景区，发展成为现阶段以风景名胜区、森林公园、度假区、博物馆、收藏馆、主题乐园等多种类型的企业和事业单位，基本上奠定了旅游景区在旅游产业中的基础性、核心性地位，成绩斐然。

但这种在特定历史背景下形成的超常规发展模式也有着自身的弊端，长期形成的旅游景区管理体制已经成为制约旅游景区向纵深发展的障碍，并极有可能成为影响整个旅游产业进一步发展的桎梏。

本文旨在从我国目前的旅游景区发展现状出发，探讨现阶段在旅游景区发展中出现的问题，进而试从体制方面寻求解决之道。

一、我国旅游景区的发展现状我国地域辽阔，历史悠久，拥有极为丰富的自然和人文资源，宏观经济的稳定及国民经济的持续快速发展，旅游市场的需求，实实在在高速增长的消费，催生着我国旅游景区的持续快速发展。

到目前为止，我国各类旅游景区已达15000多个，其中国家重点风景名胜区151处，省级、县级自然风景名胜区558处，总面积达9.6万平方公里，占国土面积的1%，并有多处被联合国教科文组织列为世界遗产[1]。

在国际创汇收入方面，2001年我国外汇收入为177.9亿美元，其中游览收入为8.02亿美元，占4.5%；2002年在外汇收入203.85亿美元中，游览收入为14.37亿美元，占7.0%；2003年由于受SARS的影响，游览收入只有12.20亿美元，但仍占外汇总收入的7.0%[2]。

旅游景区是旅游者产生旅游动机的直接因素，是旅游者的终端目标，更是旅游产业的核心和旅游产品的主体。

无论从旅游业的发展，还是从带动其他产业发展方面来看，旅游景区的发展都起着重要的基础性，核心性作用。

本文所称的旅游景区，沿用中华人民共和国国家标准《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T17775—1999）中旅游区（点）的定义，即指“经县以上（含县级）行政管理部门批准设立，有统一的管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位[3]。

它包括各种风景区、文博院馆、寺庙堂观、旅游度假区、自然保护区、森林公园、主题公园、地质公园、游乐园、动植物以及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游区（点）。

之所以称之为旅游景区，一是为了尊重约定成俗的概念，方便理解。

二是强调它们的旅游功能，即这些景区主要是旅游者服务，与那些主要为所在地居民服务的景点相区别。

在国际上，前者称为旅游景区，后者则称为景区或景点。

三是强调他们的经济功能，即经营性的旅游景区，向社会免费开放的公益性景区经典不在本文探讨的范畴之内。

二、目前我国旅游景区发展中的问题及分析2.1管理部门职能交叉，条块分割，管理体制混乱我国的风景、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上经营管理权却归属于中央、省、市、县、乡各级政府及部门。

目前，我国的旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门管理，如风景名胜区归建设部管，森林公园归林业局管，自然保护区归环保部门管，文物藏馆归文化部管等。

总体而言，我国的旅游景区职能交叉，条块分割的现状可通过表1—1来表示：表1—1[4]因旅游景区资源大多具有复合性，于是往往是同一旅游景区内里，建设、文物、林业、文化、旅游等多个部门都插手管理。

从政府职能方面讲，这些管理本来应该是管规划、管保护、管监督，但随着旅游业的发展，旅游景区资源的经济价值越来越大，在经济利益的刺激下归口的管理部门将旅游景区的管理权和经营权合一。

在这种条块分割的情况下，在地方、部门及个人利益的驱动下，在旅游景区经营管理中，“经营”成了主流，“管理”成了一句空话，有法不依、执法不严、争权夺权的现象屡见不鲜。

多重目标，多重管理造成了旅游景区不明晰的产权结构：名义上所有权归属国家，但经营权和管理权多元化，利益分配无章法；旅游景区的管理缺乏自上而下的、直属的、系统的、实质性的上级权利部门和务实的基层管理机构，而是产生了多个利益主体，政出多门，管理混乱。

正是在这种管理格局下，泰山月观峰被炸，北京居庸关长城保护区内建造“爱情长城”，在庐山大肆建造别墅等旅游资源被破坏的现象层出不穷，屡见不鲜。

2.2管理部门缺乏相应的压力和责任感旅游景区的所有权归属非常重要。

不同所有权下的经营目的是不一样的，民办景区经营的目的直接与所有者利益挂钩，利益所在促使他们非常注意管理制度。

但国有旅游景区的经营管理主体是各旅游景区的管委会，是个准行政部门（事业单位），他们一方面代表国家无偿使用旅游资源，另一方面，旅游景区的管理部门没有独立经营，自主决策的权力，响应的也不承担盈亏的后果，因此缺乏利益驱动以及相应的压力和责任感。

在这种管理体制下，一些风景名胜资源的经营管理违背市场价值规律，导致资源不能得到有效的保护和合理的利用，经济价值更是无从谈起。

2.3法律基础薄弱，缺乏配套政策法规现代市场经济是一种法制经济，法律法规是奠定管理体制，确定管理边界的基础，对于旅游景区需要有一套法律法规规范其运行。

虽然我国现在已经〈〈风景名胜区管理暂行条例〉〉（1985年6月7日国务院发布）、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森里公园管理办法》、《中华人民共和国文物保护法》（1982年11月19日公布，2002年0月28日修订）、《地质遗迹保护管理条例》等多部法律法规，这些从不同资源管理角度出发的法律法规在制定之初就是将旅游景区作为一个准行政管理机构而不是旅游企业进行规范，严格意义上将旅游景区作为企业经营主体进行规范的法律法规仍然缺位。

缺乏法律法规进行规范的结果就是利益分配机制不公平，利益的纠葛造成诸多矛盾。

（笔者认为目前我国旅游景区普遍遭遇的社区矛盾的根源就在于利益分配不公）从目前的情况来看〈〈风景名胜区管理暂行条例〉〉并没有很好的解决利益索取权和控制权的部门性安排。

在实际操作层面，一方面存在着妄图将利益索取权与控制权合法化的做法；另一方面在“保护”的旗帜下，将民营资本排斥在风景名胜区的经营管理之外，使得旅游景区由准政府部门向市场主体的转变不仅远远落后于市场发展的需要，也远落后于酒店，旅行社等产业内要素的转变。

一个公平有序的市场的建立，离不开公平合理的制度设计和相关利益的分配。

如果旅游景区已经从原来的公益性定位转向营利性定位，那旅游景区就应该通过资源配置机制的调整来提高它的运行效率，而且普遍的、改善了的公平只有在有效率的基础上才能达到。

尽管现行的《风景名胜区管理暂行条例》在“暂行”了20年后即将做一些修改，但从修订意见稿的内容来看，这部法规仍没有解决好旅游景区的权利归属问题，甚至有的条款已成为旅游景区进一步发展的障碍。

例如按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定，旅游资源是不允许转让的，在这种情况下，任何一个地方政府与投资商签定的联合开发协议，特别是国家级风景名胜区和国家级自然保护区，都存在一个没有法律依据，甚至是合同违法的问题。

任何的投资商在签定了合同以后，都面临着随时有可能被撵出局的危险，因为毕竟没有真实的法律依据，这就无形中加大了投资者的投资风险，严重影响着投资效率和旅游景区的开发。

2.4机制落后，观念保守正如魏小安教授所言，我国旅游景区作为市场经济的微观主体还很不成熟，多数旅游景区管理机制落后，观念保守。

具体表现为：风景名胜区、博物馆等，有些是社会公益事业单位，不能严格按照企业的经营指标来要求，而目前的情况是很多不应该作为企业的旅游景区却因为创收问题正在进行企业化运作；有的旅游景区层层转包，各行其是，秩序混乱；也有些明明是企业，但又被赋予了一定的政府职能；旅游区与国际接轨的差距太大，甚至和国际接轨的意识还没有建立起来。

这些问题造成我国旅游景区在机制上的混乱和落后。

旅游景区究竟应该是个管理部门，负责风景名胜资源的保护，还是作为一个独立的市场经营主体，以营利为主要目的，这也是困扰我国旅游景区发展的一个难题。

笔者认为目前我国实行的旅游景区管理部门集所有权、管理权、经营权于一身是不合适的，管理权的主要内容应是资源保护，协调相关利益群体，组织建立监督机制；而经营权则重要是作为经济实体如何实现从市场上获取更多的利润。

现行体制的一大矛盾是中央主管部门把风景名胜区作为一个行政单位进行管理，强调保护和协调职能；而地方及风景名胜区管理局把它作为旅游资源开发的经营性企业看待。

当管理权和经营权高度集中造成两方面的问题：首先，作为经营方受利益驱动不能很好的行使管理权，旅游资源不能得到有效的保护。

在处理相关利益群体的矛盾（如社区矛盾）上既做运动员又做裁判员，容易损害其他理应方的利益，累积矛盾，不利于旅游景区的和谐健康发展。

其次，作为管理方在经营过程中缺乏企业的主体身份，使现代企业制度的建立受到阻碍，导致市场中缺少真正的市场竞争主体，经营效率低，业绩增长缓慢。