国外乡村治理的特点与启示

国外乡村治理的特点与启示（个案分析）

中国是个农业大国,农业人口占全国总人口的70%左右。因此农村社区的秩序的好坏关系到整个社会的安定。随着农村改革开放程度不断加深，缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理的现行制度和政策。而很多西方发达国家在乡村治理这方面的特点和成功经验就值得我们去研究和借鉴。希望通过一些成功案例的分析，看看这些发达国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。

案例一：

英国乡村普遍建立的是以议会为中心的权力一元制，但又根据人口多少进行了区分：300人以上的教区设立议会作为地方权力中心，300人以下的教区设立教区居民大会作为权力中心；在议会或居民大会之下设有若干委员会负责各项具体工作。

在法国，市镇作为其基层政权，要求每个市镇政府都由市镇议会、市镇长及若干市镇长助理组成，而无论市镇大小。区别只是市镇议员人数及选举方式根据市镇人口的多寡而变化。

德国乡镇的政府民主形式颇为复杂，一方面由于其实行联邦制，地方政府的政府形式由各州自行决定，另一方面，德国二战失利后被英法美占领，占领各国对所在州的乡镇权力结构亦产生了重大影响，加剧了乡镇政府形式的差异性。在前法军占领区实行议会／市长制，在未占领区实行传统的半议会制；在美军占领区实行行政官制；在英

军占领区实行议会主导的一元制。

美国的乡村地方政府由于其联邦制的国家结构形式，种类也比较多样化，但基本上与城市政府形式类似。如同城市一样，村也存在有三种基本组织形式，即村长一议会模式、委员会模式以及村议会一经理模式。

日本的市町村采取相同的地方政府体制，自治体长官是市(町村)长，立法主体是自治议会，均由当地居民直选产生。无论采取何种政府形式，都符合当地居民处理当地事务的地方自治原则。当然，乡村地方政府的组织形式与城市还存在一定的差异，但这种差异主要体现在程度上而非种类上，差异更多地导源于履行职责所要求的组织复杂性，而非其结构原则。

案例一分析：

上述西方五国，既有联邦制的德美，总统制的法国，也有君主立宪制的英国日本；既有人口密度较小的美国，也有人口密度很大的日本；既有传统西方国家英法德美，也有亚洲经济强国的日本。他们国情千差万别，但在地方政府制度上却惊人地相似——都实行城乡一体治理。这说明城乡一体治理既有其优越之处——保证乡村财力，促进乡村民主，实现城乡均衡，具有普遍推广的价值，也有极强的适应能力，具有推广的可行性。

相对而言，我国在对待城乡地方政府的态度上还有许多值得反思的地方。比如，我国实行村民自治，但村民民主选举、民主管理、民主监督总难避免遭上级政府的干涉和制肘；我国在农村实行乡政村治

——乡镇是基层政权、村委会是村民自治组织，但现实却是乡财县管、村财乡管，乡村二级均无独立的财政；我国在免除农业税后，加大了中央对乡村地区的补贴，但补贴的钱最后真正落实到农民头上的却只有九牛一毛；我国乡镇财力不足，在法律上没有发行地方债券的权力，而多数乡镇却深陷巨额债务泥淖不能自拔；我国声称要推行城镇化，但当乡村人口、产值、税收都达到了与县市持平的程度时，却由于各种因素制约，这些乡村迟迟不能升格享有县市的待遇不一而足。为了克服上述问题，我们有必要重新设计关于城乡关系的法律框架，城乡一体治理或许是一种可行的方案。

案例二：

德国的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。

案例二分析：

我国的政府间责权分配与德国政府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。

我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。

案例三：

匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署，这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。

案例三分析：

相比于匈牙利的监督机制，我国的监督则显得非常薄弱。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与匈牙利没有可比性，但是匈牙利的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，匈牙利的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，匈牙利的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的