梯田保护管理现状及问题调查研究

梯田保护管理现状及问题调查研究

梯田保护管理现状及问题调查研究

xx梯田，是以xx族为代表的xx南岸各民族的一个伟大创造，也是先辈们留给xx州的一笔丰厚遗产、宝贵财富，更是xx州对外形象的一张独特标签、靓丽名片。保护xx梯田、传承梯田文化，是xx州的一件大事。一直以来，xx州都十分重视xx梯田保护，xx年专项立法保护，xx年成功申报为世界文化遗产，受到世人越来越多的关注。党的十八大以来，随着国家对生态文明建设、传统文化保护越来越重视，xx梯田的生态价值和文化价值也愈发显现。为进一步强化xx梯田的依法保护管理，州人大常委会组成执法检查组，于今年9月至10月对《云南省xx族彝族自治州xx梯田保护管理条例》实施情况进行了检查。

一、执法检查工作的情况

这次执法检查，体现了州人大常委会围绕中心、服务大局、主动作为开展监督的工作思路，也是进一步推进xx梯田依法保护管理的重要举措，州人大常委会高度重视，普绍忠主任就开展好执法检查提出要求，组成由我任组长，州人大法制委、常委会法工委、研究室，州政府研究室（法制办）、州世界遗产管理局、xx学院xx梯田保护与发展研究中心、xx学院政治学与国际关系学院等有关方面人员组成的执法检查组。为突出执法检查重点，增强针对性、确保实效性，州人大法制委、常委会法工委事先研究条例、分类归纳，明确十一项执

法检查重点问题，印发州和元阳、xx、绿春、金平四县政府及有关部门开展对照自查。

9月xx年7月颁布实施以来，对于保护xx梯田生态资源、自然风光和人文风貌，发挥了重要作用。州和四县政府在加强法治宣传教育、落实配套办法措施、建立保护管理机制、依法开展保护管理、传承弘扬梯田文化、推动梯田产业开发和旅游发展等方面做了大量工作，也取得了明显成效，xx梯田可持续发展能力得到增强。

（一）保护管理意识普遍增强。条例颁布实施以来，通过印发条例文本、开展执法培训、举办普法讲座，在重点区位和重要场所张贴条例内容，通过现场执法、以案释法等方式，广泛开展宣传教育，特别是申遗成功以来，结合遗产保护知识宣传，加大依法保护管理宣传教育力度。通过多年持续宣传教育，不管是各级领导干部，还是广大人民群众，保护意识极大增强，基本从过去认为只是一般意义上的生产资料和生产方式，转变到了生态保护和文化传承的认识，为依法保护管理xx梯田，提供了较好的群众基础和社会氛围。

（二）保护管理机制基本形成。州级设立了xx州世界遗产管理局，为州文体广电局直属副处级财政全额拨款事业单位。成立以州长为主任，分管副州长为副主任，州级有关部门负责人和元阳、xx、绿春、金平县县长为成员的xx梯田保护管理委员会，负责对xx梯田保护利用重大事项进行协调研究和决策。元阳县设立了世界遗产xx梯田元阳管理委员会，由县长兼任主任，设一名专职副主任（副处级），xx 县、绿春县、金平县也相继设立了xx梯田管理机构，初步形成政府

组织领导、管理机构具体落实、相关部门协调配合、基层组织和群众参与的管理体制和工作机制。

（三）保护管理措施逐步落实。一是制定配套制度和措施。编制了xx梯田保护管理规划，制定了条例实施办法和相关配套措施。二是加大财政投入力度。xx年以来，州级财政投入近4000万元，四县政府也在财力困难的情况下，或将保护管理机构工作经费列入财政预算，或根据需要尽力安排。三是积极落实惠农扶持政策，推进水稻梯田产业发展。四是强化xx梯田“四素同构”生态系统保护，推进水系治理、水工程建设，建立科学用水机制；持续实施退耕还林、荒山造林、封山育林，开展林区综合整治专项行动；加强传统民居保护，制定保护管理办法，实行挂牌保护，实施修复工程；强化水稻梯田保护，支持水稻种植，引导和鼓励旱地恢复为水田。五是强化文化保护，开展文化普查，注重文化传承，抢救濒危文化。六是建立执法机制，加大执法力度，开展违法建筑整治。七是积极推进科学利用，探索资源有偿使用办法。

（四）保护管理成效初步显现。通过多年依法保护管理，取得明显成效。一是森林植被遭破坏现象和面积减少趋势得到一定遏制。重点保护区九个片区森林覆盖率均比xx年有所提高，林木结构得到优化。二是水源遭破坏现象和水源量减少趋势得到一定遏制。从统计数字看，九个片区水源量大部分都有所回升。三是水稻梯田改种、改旱、放荒现象和面积减少趋势有所减缓。重点保护区九个片区梯田面积与xx年相比，虽存在不同程度减少，但减少速度放缓。四是传统民居

破坏现象得到较好控制，很大一部分得到有效保护，一部分进行了修缮恢复。五是民族民间传统文化淡化、异化甚至失传问题引起重视，传统文化活动得到一定复归。

（五）开发利用取得一定成果。通过开发利用xx梯田独特自然和人文景观，xx梯田经济价值和社会价值逐步得到体现。一是xx梯田生态种养经济价值逐步提高，“稻、鱼、鸭”生态产业链及其产品、“梯田红米”品牌等越来越受人青睐。二是xx梯田旅游持续发展，如，元阳片区从事酒店客栈经营户达246户，xx年全县接待国内外游客万人次，实现旅游总收入647700万元。三是通过xx梯田世界文化遗产宣传和旅游发展，极大扩大和提高了xx州知名度。

三、条例实施中存在的主要问题及原因分析

条例的实施，发挥了作用、取得了成效，但还存在很多不足和问题。（一）xx梯田保护管理形势不容乐观。xx梯田，是自然景观和人文景观构成的活态文化，载体在梯田、特征在活态、核心在人。xx 梯田的存在与发展，紧紧与人的活动联系在一起，这是xx梯田文化遗产的独特性，也是其保护管理的难度所在。作为农耕方式，xx梯田是过去历史条件下形成的，仅从生产方式角度看，已不适应现代生产；在文化层面，也受到外来文化、现代文化强烈冲击，世界各地梯田消失现象也比较普遍。从xx梯田多年保护管理及其效果看，虽然破坏现象、消亡趋势得到一定遏制，但xx梯田自然和人文构成系统各要素都存在不少问题。我们要清醒认识到，过去几年，xx梯田保护管理虽然取得一定成效，但存在的问题越来越尖锐、复杂，而且随

着时间的推移，发展中的问题会越突出，形势不容乐观。

（二）实施条例还存在不少薄弱环节。一是条例规范还没有形成行为自觉。保护意识总体上深入人心，但具体保护管理中，各级干部和广大群众虽有一腔保护热情，但缺乏法治意识和法律知识，严格依法保护管理的群众基础还不牢靠，社会氛围还不浓厚；二是配套措施还没有落实到位，条例很多规定，需要制定具体实施措施，才能落地见效，比如，编制管理规划、划定分类保护区域、支持和奖励梯田原貌保持传统农耕文化延续得较好的承包权人、梯田资源有偿使用、确定一定比例资源使用费补助梯田承包权人等。州政府制定了条例实施办法，但存在有些事项还没有包括，有些措施还不够具体，不能很好地落实的问题；三是执法机构设置不规范统一，四县保护管理机构格局、归口、编制不尽一致，甚至不具备执法资格，无法满足执法需要；四是执法机制还不够顺，条例规定了州和四县政府及其保护管理机构职责，但没有明确州县两级各级职责，由此延伸出行政审批、许可和处罚主体不明确，实际操作中易产生混乱；五是条例执行中存在有关部门职权和责任分配不够清晰，造成行政单位互相推诿或责任、压力集中到管理机构的问题。六是执法力量薄弱。各县保护管理机构人员配备不足，在实际工作中，抽调参与各种其他工作现象还突出，正常工作都难以履职到位，更做不到严格执法。七是执法中存在执法端口前移、下沉不够，导致很多都是整治性的事后处罚，如，违法违规房屋拆迁，增加执法难度，影响执法效果。八是财政投入不足，且逐年减少。如，xx年，州级财政每年安排1000万元，xx年只安排了700万