2011世界投资报告中文翻译——部分章节

D．外国直接投资政策和产业政策之间的相互作用
近些年来许多政府应选择了更多的积极主动的产业政策。

其原因是多方面的，例如，结构性的改变，经济的多样化，国际竞争的压力，自由放任政策结果的失望，“指导”发展的愿望，一个渴望加强、保护国家龙头企业，国家干预应对各种危机。

在产业政策的取得成功的国家，例如巴西，中国，印度或是韩国应经对未来的发展产生了更长远的推动作用。

外国直接投资政策紧密地相互作用同产业发展战略。

总的来说，在国内的发展这个背景下，促进国家的投资或限制外国投资，是根据处于问题中的行业以及他们想要确定外国直接投资中所扮演的角色。

在发展中国家，投资晋升政策对于建立重要的生产能力是一种非常重要的方法，正如跨国公司会带来资本、科技以及专有技术到主办国，这些对个体产业的发展起着至关重要的作用。

相反的，国家可能选择限制国外直接投资，因为他们了解应该去保护国内的某一特定产业以应对被外国收购和竞争，尤其是那些初期的产业或是至关重要的产业。

外国直接投资政策和产业政策之间的相互作用有着本国的和国际的特征。

1.国家层面上的相互作用
国际直接投资政策和产业政策之间的交界处最突出表现在外国直接投资的作用，在国内工业发展战略的定义，并在这项内容上确定了，在国内产业发展策略中国内直接投资的作用，并且确定了应用在这项内容上的政策工具。

许多国家创建了这样的文件，明确提出了各种程度的规定，外国直接投资被禁止、限制、允许或鼓励，以及相关的外国直接投资政策文件应该依据什么（例如中国的“外国投资产业的引导一览表”，“中国中西部的外国投资的优势产业一览表”以及印度的“固外国直接投资政策”）。

一些方针特别强调促进投资的方法手段（例如，韩国的“在2011年促进外国直接投资政策”，马来西亚产业发展协会的“马来西亚的投资”政策，以及泰国外国投资的“促进投资政策可持续发展”）。

在次国家水平，这些方针也涉及国家的法律和政策。

许多国家有相应的政策去应对个人公司或具体外国投资者，被认为是有能力对产业的发展做出特殊贡献，例如高科技投资，环保项目或劳动密集型技术。

在这背景下促进投资机构(IPAs)有一个重要支持作用，即通过他们的配对以及善后服务。

可通过连锁方案加强这些“矛头指向”政策，提升产业集群，并且有计划使外溢效应及其他福利最大化。

产业政策战略常会带来更多的一般的财政或财务奖励方案。

涉及到某些产业、地区发展或特定的发展目标方面，如出尽出口，创造就业机会的目标，技术转让和升级。

投资激励机制也用于帮助尚未有没有足够大的行业市场的发展中国家（如可再生能源）。

在特定行业里，产业政策可以进一步支持具体的投资促进和便利化外国直接投资的措施，符合其发展战略。

特别经济区的建立，如“高新区”（如“电子城”班加罗尔，印度），“资讯科技走廊”（如“台北科技走廊“）或”可再生能源区“（例如：“马斯达尔城”在阿布扎比），目的在于改善东道国基础设施的“硬”和“软”，这是案例的关键所在。

产业政策，也可能是通过对选择性的外国直接投资限制进而被贯彻。

在过去，限制性外国直接投资政策已特别的应用于以期促进幼稚产业，或者是社会文化（例如土地所有权的限制）。

如今，这个相对狭窄的政策提出了更宽泛的做法，在这种做法下许多国家加强了相关的外国直接投资政策工具，特别是关于审批和检查程序，这种政府保护的受益者有战略性企业和关键基础设施等。

此外，在金融危机时期各国政府认识到为了保持国内就业水平，有需要去保护境况不佳的国内产业公司，劝阻或限制外商投资。

为了保护国家安全，越来越多的
产业政策证明了对于外国直接投资的限制，已经和其他政策一样变的很模糊。

从而进一步扩大了国家直接干预外资的范围。

这种政策对于经济的重要性是巨大的。

例如，有些政策是为了保护国家战略性企业，通常涵盖如自然资源行业、能源行业、电信行业、金融服务行业和运输部门等核心产业（OECD 经济合作与发展组织，2009）。

图三.5（Figure III.5）显示了最常受某些外国所有权限制的产业。

限制主要适用于运输行业和传媒行业，有超过一半的国家限制外国对这些行业的投资，往往允许占有少数的股权。

2.国际层面上的相互作用
国际投资政策和产业政策之间的相互作用的特点是：国际投资协定(IIA)的双重性质——支持和制约的产业政策。

对于他们可能支持产业政策这点上，国际投资协定IIA希望通过以下方法鼓励外国投资：（1）保护投资和使投资自由化（例如：通过放宽入境或提供国民待遇）；
（2）改善整体投资政策的框架；
（3）扩大市场服务（联合国贸易与发展会议UNCTAD，2009c）；
此外一些国际投资协定，包括具体的营销推广规定（联合国贸易与发展会议，2008b）。

然而，由于大部分国际投资协定适用于一个交叉的基础上，潜在的外国投资将对所有的行业产生促进作用。

另一方面，国际投资协定也可能限制投资相关的产业政策。

在国际投资协定里最重要的的规定如下：
（1）外国投资者的进入（例如：可能取消限制外国国家投资入门级）；
（2）国家的待遇（如可能取消专为国有企业发放国家补贴）；
（3）执行的需要（如潜在的制约政策旨在产生某些地方的联系，或确保积极从外商投资的溢出接管）。

制约的潜在影响，可能产生于国际贸易协定中的相关投资的规定，如世贸组织与相关贸易投资措施协定，以及补贴与反补贴措施协定（图III.6.）。

国际投资协定规定的实际限制程度是抽象的很难预料，这将取决于产业政策和处于争议中的国际投资协定。

为了避免造成过分的政策限制，在国际投资协定的某部分已经制定了一些灵活机制（2010年世界投资报告，WIR10），其中包括例外/排除在外的形式条约，或是国家具体保留的列表。

这些特别的相关产业政策包括：
*（1）不包括某些行业，如航空业、渔业、海运事业、金融服务业或是文化产业*（2）不包括某些政策，如税收、补贴、政府采购、或农业政策
*（3）包括一般整体的或国家安全的免责条款，这在产业政策里变的有关联（联合国贸易与发展会议，2009b）
一些部门和行业，在决策者寻求保护产业政策时并给予特别关注中脱颖而出。

例如，联合国贸易与发展协会显示的关于投资保留的案例研究（图III.6），国家一般都愿意接受服务
行业深远的国际承诺，这个趋势在近几十年来维持没变。

除了对特定产业政策的考虑，其他许多方面也可能在这个背景下，特别是如下方面：
（1）整体较高水平的调控（如在网络服务业更大范围的市场失灵的影响结果）；
（2）更大的政治敏感性（如有关个人与外国供应商在必要的服务部门的作用，如教育、卫生和环境服务，包括水的分配）；
（3）对国家安全的关注（如战略服务）；
（4）国家所有权的较高水平（chapter I,C2）或是政府审议（例如，在垄断或寡头垄断市场部分以结构为准）（联合国贸易与发展会议，2005，2006）。

在服务业中，决策者们倾向于保留政策空间，特别是运输业和金融业（如银行和保险），商业/专业的服务和通信（如邮政、快递、电信和视听服务）（图III.７）。

然而每个行业这样做的原因是不同的（如：（1）有关于沿海贸易运输的问题；
（2）有关于金融服务的完整性和稳定性的问题；
（3）有关电信业确保公共服务供应的需要问题），这也涉及到国家所有权的问题。

有时政策空间是留给投资政策的特定方面，这是与产业政策密切相关的。

关于补贴、船舶的国际、公共事业、国有企业或是土地所有权等问题为例。

外国直接投资和产业政策之间显著的特点在于，立足于世界的层面去分析与国内相一致的部分。

在这两个层面上，相比较制造业或主要行业（如农业和林业），服务业更容易受外国所有权限制的影响。

此外，图III.5（国家政策）和图III.7（国际政策）所显示的数据表明，国家相对更倾向于维护监管的服务业，在国家和国际层面是类似的。

总的来说，这表明国家的目标是设法应对投资与产业政策之间的相互作用，进而确保国家与国际层面上的协调一致。

3．决策者面临的挑战
外国直接投资政策和产业政策之间的不同的相互作用，给决策者带来了许多重要的挑战，进而能使得两个政策能够为发展做出贡献。

a.“挑选赢家”
对于产业政策最强烈的批判是关于很难定义创立“正确的”产业（“挑选赢家”）。

这种难度不仅是关于挑选“胜出”的产业，还有挑选“胜出的公司”；在对“失败者”提供支持时，有浪费宝贵和稀缺的资源的风险；有歪曲市场机制对经济长期破坏的风险；以及借助政府力量压力的风险。

如果政府能够确定拥有现有或是潜在比较优势的行业或活动，这些行业因此将会从一个多极增长的世界新机遇中受益（Lin，2011.）。

出口创汇项目的选择不总是对就业和价值的增长影响最大的；即使在发展中的经济体制中，国内的产业包括服务业经常增长超过一半的价值。

政策工具的使用（许多指标是评估国内潜在的能力的），是连同减少政府作出错误选择的风险机制一起使用的。

在这方面第一时间提出了一些建议
Successful strategies to pick winners also
include a readiness to let losers go. Sometimes
even the most obvious choices for industrial
priorities, seemingly sure winners, will not work out
in today’s uncertain economic environment.成功战略还挑选优胜者
包括准备让失败者去。

有时
甚至工业最明显的选择
的优先次序，看似肯定的赢家，将无法正常工作
在当今不确定的经济环境。