中国式邻避逆境的现状_成因与政策改进分析_徐畅

中国式邻避逆境的现状、成因与政策改进分析
武汉大学政治与公共管理学院 徐畅 摘要：由城市化和工业化过程中兴建的邻避设施引发的邻避型群体事件，在 我国多地频繁爆发，形成社会负面效应较为明显的邻避逆境。中国式邻避逆境的 成因，既有设施自身性质、政府操作不当等直接原因，亦有众多深层次因素，如 社会经济发展对邻避设施需求量的增加、 政治民主化程度提高与利益诉求表达机 制缺失的矛盾、个人权利意识觉醒与社会心理效应，以及全社会公共信任的缺失 和地方政府间的不良竞争。借鉴美国、新加坡等国家应对邻避逆境的成功经验， 为求提高政策制定的质量以更好地应对我国的邻避逆境， 首先需要加快我国邻避 设施选址和环评领域的法制化进程，并且逐步规范地方间竞争。在此基础上，中 国式邻避逆境的应对措施应包括邻避风险管理和邻避事件处理两大部分， 其中邻 避风险管理分别针对环境风险和社会风险采取不同措施， 邻避事件处理则侧重于 考量政府的应急管理能力。 关键词：逆境，邻避风险，邻避事件，政策改进
[1] 陶鹏，童星.邻避型群体性事件及其治理[J].南京社会科学，2010（8） ：63-68.
70 60 50 40 30 20 10 0 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2007 2009
[2]（以）叶海卡・德罗尔著，王传满、尹宝虎、张萍译，张金马校.逆境中的政策制定[M].上海：上海远东 出版社，1996：代译者序：X. [3] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：298.
butch auction)[20]， 在保证环境补偿机制到位的前提下， 抬升拍卖价格至有人愿意 承担邻避设施建设费用的水平。 政治补偿即保障利益相关者的话语权和参与权，正如苏・考恩(Sue Cowan) 指出，事前参与优于事后通知，兼顾了合理性与合法性[21]。 2、国内研究的综述 （1） “邻避”相关概念厘清和内涵探索 城市邻避设施建设牵涉不同的利益群体，黄芸憬重点关注城市公共设施，并 作行政、文教、服务、游憩和交通设施五类划分[22]。胡舒立明确将邻避运动归 类于群体性事件，但带有自身特性[23]。王彩波、张磊等重点研究邻避设施的负 外部性承担者及社会福利享受者之间的不对等性，以及政府居民双方的博弈；加 入道德考量后，邻避冲突中凸显的不平等性又是对其正义性最大的挑战[24]。 （2）典型邻避事件的案例分析 考虑到案例的代表性，作者选择性参考了以下案例研究:黄汇娟在番禺垃圾 焚烧事件的分析中提出政府需厘清自身角色，科学选址以弱化邻避情结，并为居 民提供风险保障和合理补偿[25]。徐超等提出，京沈高铁的环评报告多次遭否定， 主要是由于我国在引进西方的环评制度时，仅注重测评技术，利益方参与流于形 式[26]。何艳玲以美景花园反变电站事件为例，分析出中国式邻避事件的特殊之 处：抗议螺旋式上升、议题难拓展、双方不易妥协等，并搭建出基于“制度缓解” 的政策网络[27]。熊炎有感于外来政策建议的水土不服，选择了三起发生在北京
[4]（美）厄黑尔.别在我的社区：设施选址和补偿机制的战略意义[M].北京：清华大学出版社，1996：25. [5]（美）迪尔.理解与克服邻避综合症[J].美国规划协会，1992，58(3)：288-298. [6]（美）雷克.反思“邻避”[J].美国规划协会，1993，21（7）：213-220. [7]（美）提摩西吉布森.邻避冲突与公民利益[J].城市与社区，2005（4）：381-384. [8] Maarten Wolsink.Invalid theory impedes our understanding：a critique on the persistence ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱf the language of NIMBY[J].Transactions of the Institute of British Geographers，2006，31（1）：85-91. [9] Patrick Devine-Wright.Rethinking NIMBYism：the role of place attachment and place identity in explaining place-protective action[J].Journal of Community & Applied Social Psychology，2009，19（1）：426-441.
注：图来源：陈宝胜.公共政策过程中的邻避冲突及其治理[J].学海，2012（5） ：110-115.
稳定风险和治理成本。这种转型期国家遭遇的“一种普遍存在的社会紧张状态”
[2]
，政策科学家叶海卡・德罗尔称之为“逆境” 。改革开放以来，国民经济快速
增长，在人民生活水平不断提高的同时，市场经济的缺陷和计划经济的残余在这 个时期并存凸显，多元价值观作用下社会分层分化日渐明显，我国也因而不可避 免地被贴上过渡社会的“异质性”标签[3]。此外，政治体制改革同经济体制改革 一样困难重重，制度化资源缺失严重，法规不健全，致使不同利益群体间的逆向 摩擦很难以合理方式自我消解，公信力缺失又使政府的裁决调停者身份遭受质 疑。邻避事件作为群体性事件的一种，是当前社会矛盾的表现形式之一，亦可视 为一个近几十年逐渐成型的逆境。 2、研究意义 转型期的中国社会，不稳定因素积聚，容易引发各种群体性事件，这种情况 在发达国家历史上也曾出现并且现在仍时有发生。但是在西方，这种“不要建在 我家后院” （Not In My Back Yard，简称 NIMBY）的群体性运动，推动了民主进 程、政府公共管理水平的提高和社会自治的发展，政府的妥为处理也为其加强与 民众的相互信任提供了契机；当前在我国，邻避运动显然没有发挥应有的社会功 能，甚至存在被污化丑化的现象，而邻避事件的治理也存在种种不合理之处，显 得被动、粗暴和短视。 邻避设施是满足社会需求、解决经济发展衍生问题的必要项目，各国城市化
一、绪论
（一）选题背景与研究意义 1、选题背景 近几年，随着我国经济的发展和城市化进程的加快，社会对公共设施和基础 工程的需求量越来越大，这其中诸如垃圾处理场、加油站、核电站、流浪人口救 助中心、公墓等公共设施，在为社会整体或局部提供所需产品和服务的同时，也 给周边民众带来了环境污染、健康威胁、安全隐患、心理不安等负外部性影响， 进而引发了群体性抗争事件，表现形式有集体上访、集会游行、阻塞交通、围堵 党政机关、静坐请愿、聚众闹事等[1]。资料表明，我国邻避事件的数量呈上升趋 势（见图 1.1） ，其中规模较大的有厦门 PX 事件、广州番禺垃圾焚烧厂事件、天 津 PC 事件、四川什邡钼铜事件、宁波镇海 PX 事件、京沈高铁事件等。
[10] 吴云清，翟国方，李莎莎.邻避设施国内外研究进展[J].人文地理，2012（6）：7-12，42. [11] 李晓晖．城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨[J]．规划师，2009，25(12)：80-83. [12] 何艳玲．“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析[J]．公共管理研究，2006，4（0）： 93-97. [13] 熊孟清．构建垃圾排放权交易体系，推动垃圾处理跨域合作[J].城市运行管理，2009（6）：36-37. [14] 胡象明主编.公共部门决策的理论与方法[M].北京：高等教育出版社，2007：263. [15] 转引自：梁伟．博弈论视角下的公共决策分析[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2012，9 （1）：45-46. [16] 徐超.日本新干线邻避事件[N].财新网-新世纪，2013-1-7. [17]（美）约翰格雷汉姆、乔纳森威纳著，陈郁等译.风险之争：维护健康与环境的权衡[M].上海：上海 人民出版社，2004：109. [18] 吴云清，翟国方，李莎莎.邻避设施国内外研究进展[J].人文地理，2012（6）：7-12，42. [19]（美）格雷戈里麦卡沃伊.党派调查和民主决策：反思邻避综合症[J].政策研究，1998，17(12)： 117-124.
案 例 数（个）
年份
图 1.1 《中国环境报》1984-2009 年报道的邻避冲突案例数量
我国正处于社会转型期，各种形式的矛盾和利益不平衡突显，增加了社会的
进程中的邻避冲突几乎是不可避免的，我国亦然。随着公民意识的觉醒和社会力 量的壮大，邻避情结日益浓厚，社会管理的风险随之增加。这些都对我国政府政 策制定的质量提出了更高的要求。特别是在体制转变时期，以邻避运动为代表的 一系列“建设性冲突”是无法避免和必须严肃对待的。因此，探究中国式邻避逆 境的成因和治理对策，既是当前我国社会转型、改革进入深水区的大环境要求， 更是妥为处理邻避逆境的现实需要。 （二）文献综述 1、国外研究的综述 （1） “邻避”相关定义及邻避事件发生原因 邻避研究起源于国外。美国加州大学伯克利分校公共政策学教授厄黑尔 （O'Hare）于 1977 年最先提出“NIMBY”一词（即 Not In My Back Yard 的缩写， 引入我国后译作“邻避” ）[4]。对于邻避运动（NIMBY Movement）的内涵，迪 尔（Dear）认为指社区居民对社区周边拟建的不受欢迎设施所持的反对态度和所 采取的反对策略及行动[5]。雷克（Lake）则更进一步认识到，邻避运动源于邻避 设施本身的社会效益与地方上反对邻避设施可能造成的负面效应的矛盾[6]。提摩 西(Timothy)意图淡化 “邻避症候群” （NYMBY syndrome） 这一概念的贬义色彩， 指出城市土地纠纷植根于城市规划者和反对者之间不同的价值观导向[7]。马顿 (Maarten)角度独特，认为“邻避”一词是“玷污反对者”的战略，不利于对公 共设施选址冲突形成实质性的理解[8]。帕特里克(Patrick)综合众多观点指出：邻 避运动是指某地区反对不必要的公共服务设施的各种表现形式， 居民住址与拟发 展项目的空间距离、项目的危害评估是邻避抗争强度的两个重要因素[9]。 （2）邻避风险的规避
针对邻避设施如何布局才能最大限度降低邻避风险， 国外研究集中为后院理 论（Backyard Theory）和博弈理论（Game Theory）[10]。后院理论由一系列观点 构成，大致反映了西方社会对邻避运动的态度转变过程和邻避治理的探索。其中 PIBBY（Put In Blacks’ Back Yard）是指放在黑人或其他弱势群体的聚集区，发 达国家曾长期以此追求最小抵抗路径[11]；而 YIMBY（Yes，In My Back Yard， 迎臂）则是利他主义和补偿机制共同作用下邻避冲突的最好解决方式[12]、[13]。 博弈理论认为，邻避设施的布局决策涉及不同利益群体及地区间的博弈。邻 避研究的先驱厄黑尔（O'Hare）就指出邻避现象是一种多人的囚徒困境[4]，可理 解为“个人理性和集体理性的矛盾”[14]；处理得当的话，政府、企业和居民可 实现利益的“相对-协同-均衡”转化[15]，从“零和”走向“正和”最终达到完 美的纳什均衡。 （3）邻避逆境的治理 针对邻避事件，很多国家和地区采用“D-A-D”法，即：Decide 决定选址， Announce 通知当地，Defend 防御反抗，即采取措施消解民怨和抗争以解决邻避 冲突[16]。这是一种自上而下（top-down）的规范性管理。设施选址布局可开展权 衡风险评估（risk trade of assessment，RTA）[17]，从经济、社会生态环境工程等 角度采取措施，创制适宜的利益补偿机制。此处主要分为经济补偿和政治补偿两 类[18]。 经济补偿最为常见，分货币补偿和实物补偿。格雷戈里(Gregory)设计出两 区模型（two-region model）[19]，即两个区域分别负责承接邻避设施和担负负外 部效应的补偿成本；杰伊(Jay)总结和规范了美国政府的反降价拍卖方案(reverse