浅析英国文官制度

浅析英国文官制度

唐莹莹

（徐州师范大学，法政学院，221116）

［摘要］英国是西方国家文官制度的发源地。文官制度，就是以事务类文官为中心形成考试录用制度、职位分类制度、晋升与奖励制度、以及监督保障制度等一系列制度的总和。英国文官制度的形成与发展，在历史上经历了“恩赐官职制”“政党分肥制”和“现代文官制度”三个阶段。它有以下特点：没有完整配套的成文法律体系；严格的择优录用原则；职务常任制原则；专业化与稳定化；重视通才教育；讲求职业道德。分为以下三类：工业人员和非工业人员；编制人员和非编制人员；一般文官和专业科技人员。文官制度的推行带来了很多不利影响，但总体上是利大于弊，积极影响更为明显。

［关键词］英国；文官制度；含义；历史沿革；分类；特点；内容；评价

现代公务员制度诞生于资本主义的发祥地英国，后来在美国得到了进一步发展。因而英国的公务员制度，在世界各国的公务员发展制度史上，占有重要的地位。其他各国的公务员制度基本上是在英国公务员制度的基础上发展形成的。

英国文官制度自1855年成立文官事务委员会以来，已有一百多年的历史了。作为它的特征的基本原则，诸如竞争考试的原则、常任的原则、服务的原则、中立的原则等等，早已牢固地建立起来了，而且至今也看不出有什么变革会使这些原则动摇。正是这些原则，使得这支近百万人的队伍促进和实现了国家权力顺利的在两党之间有秩序的易手，巩固和不断加强着国家民主政治的建设。

一、英国文官制度的含义

英国是西方国家文官制度的发源地。英国的文官（Civil servantor public officers），是指中央政府行政部门中经公开考试择优录用，由国会通过的财政预算直接支付俸给，不与内阁共进退的文职公务人员①。英国的文官分政务类文官和事务类文官。政务类文官基本上是经过选举产生或者通过政治任命的官员，他们服从执政党的意志，维护执政党的利益，随着政党的更迭而进退。而事务类文官则是通过考试择优录用的，超越党派利益而以全体民众的利益为出发点进行活动，并不与执政党更迭而进退的文职公务人员。行政法上的文官制度，就是以事务类文官为中心形成考试录用制度、职位分类制度、晋升与奖励制度、以及监督保障

①李少卿：《英国文官制度：组织稳定的黏合剂》，载《21世纪商业评论》2009年第11期，第2页。

制度等一系列制度的总和。

二、英国文官制度的历史沿革

英国文官制度的形成与发展，在历史上经历了“恩赐官职制”“政党分肥制”和“现代文官制度”三个阶段。

（一）“恩赐官职制”阶段

英国现代文官制度，是在18世纪中叶正式形成的。1688年英国发生了资产阶级革命，经历了“光荣革命”而确立了君主立宪制政体，议会成为最高权力机关，王权被削弱。但是，在官吏制度上并无多大改变，依然实行封建的“恩赐官职制”，即任用官吏采取英王恩赐的形式，实际上官吏的任用看门第和地位，政府官职为贵族势力所垄断，大批无能之辈充塞政府。

（二）“政党分肥制”阶段

到了19世纪初期，英国基本形成了两党制，重要官员的任免权为议会多数党所掌握。两个政党的交替执政，经常引起政府行政人员的大批更换，新上台的执政党把官职作为战利品，“合法地”、公开地进行“肥缺分赃”，从而形成了“政党分肥制”。政党分肥制经常导致政府行政人员大规模更迭，一方面使政策的稳定性受到了严重损害，并导致了行政效率的低下；另一方面又导致了新上台的官员追求短期利益，腐败横生。

无论是“官职恩赐制”还是“政党分肥制”，都造成了政府官吏的腐败，导致行政效率低下，不利于资产阶级的统治利益的实现。进入19世纪后，英国对旧的官吏制度进行了局部改革。1805年，财政部首先设置政务次官和常务次官的职位，并被其他部门仿效，从而形成“政务官和事务官分类”的管理体制。政务官随内阁的变更而进退，事务官则不受内阁变动的影响。这一改革有利于政局稳定和行政管理的连续性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持。

（三）现代文官制度

从19世纪50年代起，英国对传统的官吏制度进行了全面的改革，并在此基础上形成了现代意义上的文官制度。1853年，英国议会委派了一个以牛津大学教授麦考来为首的委员会，该委员会提出了改革人事制度的报告，建议公开考试，择优录用官吏。同时，内阁首相又委派诺斯特和杜维廉两人负责调查官吏制度的状况，并提出了改革方案。第二年，他们在全面调查研究后提出了“关于建立常任文官制度的报告”，该报告对当时的官吏任用和管理制度提出了尖锐的批评，并提出了对后世影响深远的改革建议．其主要内容有：

1、通过公开竞争考试择优录用，考试由专门机构主持，考试以笔试为主；

2、政府文官分为高级和低级两个类别．从事高级职位的，应具有大学文化程度，晋升以考核成绩为依据；担任低级职位的，则只要求中学文化程度，晋升多以年资为基础；

3、政府官员不得介入党派活动，不得兼任议员；

4、对政府各部门官员实行统一管理，可以在各部门之间转任和晋升。1854年，英国开

展全面的官吏改革即以此为指导方案。1870年，英国发布枢密院令，以法律的形式正式确立了现代文官制度。

在进入现代以后，英国文官制度受到了许多异议。在撒切尔②执政时期，英国政府开始改革文官队伍，力求使得文官的知识体系更好地与现实需求契合。通过对文官的“通才”选拔中可能存在“专业缺位”的问题进行改革，英国要求文官在具备丰富知识的基础上，更要精通某个专业领域，于是“专业性”逐渐成为了对文官考核的一个重要方面。撒切尔政府对文官系统的改革，提升了整个文官队伍的专业性，让文官系统在政府职能划分越来越细的情况下，能够不断更好地应对挑战。而一切目标的实现，都依赖于英国的文官队伍本身就具备很强的可塑性，他们能够在复杂多变的环境中随时进行自我调整。

而为了保持文官的稳定性，英国政府在物质和工作环境上给予了文官极大的支持。文官的工资制度首先要“同文官系统以外的广泛可比工作的工资有一个公正的比例”，同其它行业或私营企业职工的工资保持大体平衡。文官的工资还会随着物价上涨而相应提高，从而保证了文官的收入不会受到通胀的影响。另外，各级的文官每年还将按照工资等级表逐步提薪。例如，英国内阁秘书是英国内阁中的最高文官，其年薪一度比首相还要高50%。稳定的薪酬对于稳定文官队伍、提升其工作积极性和创造力，发挥了重要作用。

三、英国文官制度的主要特点

英国的文官制度独具个性，其具体特点可以概括为：

（一）没有完整配套的成文法律体系

英国是一个老牌的资本主义国家，现代管理最先形成于英国，又是现代公务员制度的发祥地。但是英国没有制定公务员制度的总法规，单项法规也不多。在英国，关于公务员制度的重要改革和规定，主要是首相以英王的名义颁布枢密院令的形式进行的。更多的情况是英国政府下达命令，成立各种委员会，对文官制度进行调查，提出改革方案，由政府决定后实施。

（二）严格的择优录用原则

英国始终承袭和保持近百年前建立的体系，任用职业文官都要经过严格的录用考试。1870年枢密院令规定，凡未经考试并持有文官事务委员会及格证书者一律不得从事任何事物的官职。除文官事务委员会根据成绩录用人员外，没有任何途径可使任何人进入机关，这种考试不受任何组织和个人牵制。“竞争择优”作为文官制度的基本原则，已经贯彻在英国人事管理的各个方面。

（三）职务常任制原则

在英国，经公开竞争考试录取的公务员，“无过失不受免职处分”，公务员职务常任程度很高，成为公务员的基本保障之一。常任文官不同于政务官，不随党派和政府进退更迭。从

②她是英国保守党这块“男人的天地”里的第一位女领袖，她是英国历史上第一位女首相，而且是创造了蝉联三届，任期长达11年之久的记录的女首相。